Die Zulässigkeit der Klage im Verwaltungsprozess

1. Teil Einleitung

Im Skript „Allgemeines Verwaltungsrecht“ (Rn. 22, 38) wurde dargestellt, über welche Handlungsmöglichkeiten die Verwaltung verfügt. Hat die Verwaltung von einer dieser Möglichkeiten im konkreten Fall Gebrauch gemacht, so muss die betreffende Verwaltungsmaßnahme (z.B. Verwaltungsakt, § 35 S. 1 VwVfG) nach dem in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung in Einklang mit „Gesetz und Recht“ stehen; insbesondere darf sie den Bürger nicht in dessen (subjektiven) Rechten verletzen. Ob dies der Fall ist, kann der Betroffene durch die entsprechenden Kontrollinstanzen - namentlich die Verwaltungsgerichte - überprüfen lassen.

A. Rechtsbehelfe

Die dem Einzelnen durch die Rechtsordnung eingeräumten Befugnisse, in einem Verfahren auf die Überprüfung staatlichen Verhaltens hinzuwirken, lassen sich danach unterscheiden, ob sie form- und fristlos sowie ohne die Geltendmachung der Verletzung eines subjektiven Rechts, d.h. ohne materielle Beschwer, eingelegt werden können (formlose Rechtsbehelfe) oder nicht (förmliche Rechtsbehelfe).

Definition: Rechtsbehelf:

„Rechtsbehelf“ ist jedes von der Rechtsordnung zur Verwirklichung eines Rechts zur Verfügung gestellte Mittel.

I. Formlose Rechtsbehelfe

Zu den formlosen Rechtsbehelfen, mittels derer der Bürger eine Kontrolle der Verwaltung „anregen“ - nicht aber: „erzwingen“ - kann und die häufig als „formlos, fristlos und fruchtlos“ verspottet werden, gehört die


•	Gegenvorstellung: Diese richtet sich an dieselbe Behörde, die die Entscheidung erlassen bzw. verweigert hat, mit welcher der Einzelne nicht einverstanden ist und deren Änderung er erstrebt;


•	Aufsichtsbeschwerde: Im Gegensatz zur Gegenvorstellung ist die Aufsichtsbeschwerde nicht an die Ausgangsbehörde, sondern an deren übergeordnete Stelle (die Aufsichtsbehörde) gerichtet. Diese soll das Verhalten der nachgeordneten (weisungsgebundenen) Ausgangsbehörde inhaltlich prüfen und ggf. im Wege der (Rechts- bzw. Fach-)Aufsicht korrigieren. Bezieht sich die Beschwerde nicht auf das Ergebnis des Verwaltungshandelns, sondern vielmehr auf das persönliche Verhalten (z.B. Unhöflichkeit) eines Angehörigen des öffentlichen Dienstes (Beamter, Angestellter), so ist die an dessen Dienstvorgesetzten zu adressierende Dienstaufsichtsbeschwerde das richtige Kontrollinstrument. Der Dienstvorgesetzte kann u.U. zu disziplinarrechtlichen Maßnahmen gegenüber dem betreffenden Bediensteten greifen;

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Aufsichtsbeschwerde: Im Gegensatz zur Gegenvorstellung ist die Aufsichtsbeschwerde nicht an die Ausgangsbehörde, sondern an deren übergeordnete Stelle (die Aufsichtsbehörde) gerichtet. Diese soll das Verhalten der nachgeordneten (weisungsgebundenen) Ausgangsbehörde inhaltlich prüfen und ggf. im Wege der (Rechts- bzw. Fach-)Aufsicht korrigieren. Bezieht sich die Beschwerde nicht auf das Ergebnis des Verwaltungshandelns, sondern vielmehr auf das persönliche Verhalten (z.B. Unhöflichkeit) eines Angehörigen des öffentlichen Dienstes (Beamter, Angestellter), so ist die an dessen Dienstvorgesetzten zu adressierende Dienstaufsichtsbeschwerde das richtige Kontrollinstrument. Der Dienstvorgesetzte kann u.U. zu disziplinarrechtlichen Maßnahmen gegenüber dem betreffenden Bediensteten greifen;


•	Petition: Dass Petitionen, d.h. auf künftiges Verhalten gerichtete Bitten und gegen vergangenes Verhalten gerichtete Beschwerden, von jedermann einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich nicht nur an die Volksvertretung (Deutscher Bundestag, Landtage bzw. Bürgerschafen; str. bzgl. Gemeinderäte), sondern darüber hinaus „an die zuständigen Stellen“ (v.a. Behörden) gerichtet werden können, ist im GG in Art. 17 grundrechtlich garantiert. Dieses „Petitionsrecht“ (Art. 17a Abs. 1 GG) gewährt einen Anspruch nicht nur auf Entgegennahme der Petition, sondern darüber hinaus auch einen Anspruch auf deren Prüfung und Bescheidung, d.h. Mitteilung von der Art der Erledigung, nicht aber auch auf besondere Begründung (str.).

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Petition: Dass Petitionen, d.h. auf künftiges Verhalten gerichtete Bitten und gegen vergangenes Verhalten gerichtete Beschwerden, von jedermann einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich nicht nur an die Volksvertretung (Deutscher Bundestag, Landtage bzw. Bürgerschafen; str. bzgl. Gemeinderäte), sondern darüber hinaus „an die zuständigen Stellen“ (v.a. Behörden) gerichtet werden können, ist im GG in Art. 17 grundrechtlich garantiert. Dieses „Petitionsrecht“ (Art. 17a Abs. 1 GG) gewährt einen Anspruch nicht nur auf Entgegennahme der Petition, sondern darüber hinaus auch einen Anspruch auf deren Prüfung und Bescheidung, d.h. Mitteilung von der Art der Erledigung, nicht aber auch auf besondere Begründung (str.).

II. Förmliche Rechtsbehelfe

Die förmlichen (ordentlichen) Rechtsbehelfe, welche grundsätzlich form- und fristgebunden sind und eine materielle Beschwer voraussetzen, zielen regelmäßig nicht nur auf die Sicherung der objektiven Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ab, sondern dienen zusätzlich auch dem Schutz der subjektiven Rechte des Einzelnen. Bei Erfüllung der entsprechenden Zulässigkeitsvoraussetzungen hat dieser ein Recht auf Entscheidung in der Sache und nicht bloß auf Bescheidung seines Rechtsbehelfs. Entschieden wird über förmliche Rechtsbehelfe durch die Verwaltung selbst (Widerspruch) oder durch die Gerichte (Klage, Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes etc.). Eine Untergruppe der förmlichen Rechtsbehelfe bilden die Rechtsmittel (vgl. § 58 Abs. 1 VwGO), d.h. in der VwGO die Berufung (§§ 124 ff. VwGO), die Revision (§§ 132 ff. VwGO) und die Beschwerde (§§ 146 ff. VwGO). Grundsätzlich hemmen diese Rechtsmittel den Eintritt der formellen Rechtskraft der mit ihnen angefochtenen gerichtlichen Entscheidung (Suspensiveffekt; Rn. 500) und begründen die Entscheidungsbefugnis der jeweils höheren Instanz (Devolutiveffekt). Während bei der Berufung und bei der Beschwerde die angefochtene Entscheidung - innerhalb des betreffenden Rechtsmittelantrags - in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht, d.h. umfassend, kontrolliert wird (vgl. § 128 f. bzw. § 148 VwGO), findet bei der Revision grundsätzlich nur eine Überprüfung von Rechtsfragen statt, vgl. § 137 Abs. 2 VwGO.

B. Rechtsschutzgarantie

Dass dem Einzelnen, der durch die (vollziehende) öffentliche Gewalt, d.h. die Regierung oder die Verwaltung, in seinen subjektiven Rechten des öffentlichen (Rn. 255 ff.) oder des privaten Rechts (möglicherweise; Rn. 274 ff.) verletzt wird, der Rechtsweg offensteht, ist verfassungsrechtlich durch Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG garantiert. Diese Bestimmung geht dem aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden allgemeinen Justizgewährungsanspruch als lex specialis vor und ergänzt Art. 14 Abs. 3 S. 4 sowie Art. 34 S. 3 GG. Dieses Grundrecht verlangt grundsätzlich nach einem lückenlosen, umfassenden und effektiven (Primär-)Rechtsschutz gegenüber der öffentlichen Gewalt, d.h. nach einer wirksamen Kontrolle der Verwaltung durch die staatlichen Gerichte in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht (siehe aber Rn. 415 ff., 429 ff.). M.a.W.: Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG dient dazu, „die ,Selbstherrlichkeit‘ der vollziehenden Gewalt gegenüber dem Bürger zu beseitigen.“

Hinweis:

Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG setzt die Existenz eines subjektiven Rechts voraus, begründet dieses aber nicht. Vielmehr kann sich ein solches nur „aus einem anderen Grundrecht oder einer grundrechtsgleichen Gewährleistung ergeben, aber auch durch [einfaches] Gesetz begründet sein“ oder durch Vertrag oder Verwaltungsakt (Rn. 258).

Darüber hinaus bedeutet „wirksamer Rechtsschutz“ i.S.v. Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG auch Rechtsschutz, d.h. eine verbindliche gerichtliche Entscheidung, innerhalb angemessener Zeit, vgl. ferner Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 6 Abs. 1 S. 1 und Art. 13 EMRK sowie Art. 47 Abs. 2 S. 1 EU-GrCh. Um dies sicherzustellen, hat der Gesetzgeber nicht nur Vorschriften zum einstweiligen Rechtsschutz (Rn. 487 ff.), sondern mit Wirkung vom 3.12.2011 zudem § 198 GVG erlassen. Dieser gibt i.V.m. § 173 S. 2 VwGO den Verfahrensbeteiligten im Fall einer unangemessenen (Gesamt-)Dauer eines Gerichtsverfahrens „von der Einleitung bis zum rechtskräftigen Abschluss“ in Abs. 3 das (präventive) Instrument der Verzögerungsrüge und in Abs. 1, 2 einen kompensatorischen Entschädigungsanspruch als „staatshaftungsrechtliche[n] Anspruch sui generis“ an die Hand; zum vorbeugenden Rechtsschutz s. Rn. 182, 197 ff.

Nicht in Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG verbürgt ist demgegenüber ein Anspruch auf mehr als eine Instanz („Rechtsschutz durch den Richter, nicht aber gegen den Richter“). Allein die in Art. 95 Abs. 1 GG abschließend aufgezählten Gerichte - und damit u.a. das dort genannte BVerwG - müssen errichtet werden, vgl. ferner Art. 92 GG: „Gerichte der Länder“. Andererseits steht Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG der einfach-gesetzlichen Errichtung eines mehrstufigen Aufbaus der Verwaltungsgerichtsbarkeit freilich auch nicht entgegen (Rn. 12 ff.). Hat der Gesetzgeber mehrere Instanzen eingerichtet, so darf der Zugang zu diesen nicht in unzumutbarer und durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert werden.

C. Gerichtsaufbau

Die nähere Ausgestaltung des von Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG geforderten Rechtsschutzes (Rn. 9 ff.) ist Aufgabe des (Bundes-)Gesetzgebers, welcher er namentlich mit der VwGO nachgekommen ist. Gemäß deren § 1 wird die Verwaltungsgerichtsbarkeit durch unabhängige, von den Verwaltungsbehörden getrennte Gerichte ausgeübt, vgl. auch Art. 97 Abs. 1 GG. Diese Gerichte sind in den Ländern die Verwaltungsgerichte (VG) und je ein Oberverwaltungsgericht (OVG) bzw. Verwaltungsgerichtshof (VGH) sowie im Bund das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) mit Sitz in Leipzig, § 2 VwGO (Rn. 55). Aufgrund seiner sachlichen Unabhängigkeit ist der Richter nicht verpflichtet, bei der Auslegung der jeweils herrschenden Meinung zu folgen; an die höchstrichterliche Rechtsprechung sind die Instanzgerichte grundsätzlich nur im Rahmen der §§ 121, 130 Abs. 3, 144 Abs. 6 VwGO gebunden.

Um die Einheitlichkeit der Rechtsprechung zu sichern, ist sowohl bei den OVGen bzw. VGHen als auch beim BVerwG jeweils ein Großer Senat (GrS) gebildet, §§ 11 f. VwGO. Dieser entscheidet gem. § 11 Abs. 2 VwGO (ggf. i.V.m. § 12 Abs. 1 S. 1 VwGO) immer dann, wenn ein Senat in einer Rechtsfrage von der Entscheidung eines anderen Senats oder des betreffenden Großen Senats abweichen will, sog. Divergenz. Nicht mit dem Großen Senat (beim BVerwG) zu verwechseln ist der Gemeinsame Senat der Obersten Gerichtshöfe des Bundes (GemS-OGB). Dessen Funktion besteht nach Art. 95 Abs. 3 S. 1 GG in der Wahrung der einheitlichen Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGH), des BVerwG, des Bundesfinanzhofs (BFH), des Bundesarbeitsgerichts (BAG) und des Bundessozialgerichts (BSG), s. auch § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der obersten Gerichtshöfe des Bundes.

Die Besetzung der Spruchkörper, die Vertretung und die Geschäftsverteilung wird durch das Präsidium bestimmt, § 4 VwGO i.V.m. § 21e Abs. 1 GVG. Getroffen werden müssen diese Anordnungen hiernach vor dem Beginn des Geschäftsjahres für dessen Dauer. Hintergrund dieser Regelung ist das grundrechtsgleiche Recht des Bürgers auf den gesetzlichen Richter aus Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG. Dieses soll der Gefahr vorbeugen, „dass die Justiz durch eine Manipulation der rechtsprechenden Organe sachfremden Einflüssen ausgesetzt wird. Es soll vermieden werden, dass durch eine auf den Einzelfall bezogene Auswahl der zur Entscheidung berufenen Richter das Ergebnis der Entscheidung beeinflusst werden kann.“ Diesem Postulat wird nur dann Genüge getan, wenn die richterliche Zuständigkeit nicht einzelfallbezogen, sondern im Voraus nach abstrakt-generellen Kriterien bestimmt wird. Verstöße hiergegen können zur nicht vorschriftsmäßigen Besetzung des Gerichts i.S.v. §§ 132 Abs. 2 Nr. 3, 138 Nr. 1 VwGO (absoluter Revisionsgrund) bzw. § 153 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 579 Abs. 1 Nr. 1 ZPO (Wiederaufnahmegrund) führen.

I. Verwaltungsgerichte

Bei den VGen sind Kammern gebildet, § 5 Abs. 2 VwGO. Nach § 5 Abs. 3 S. 1 VwGO entscheiden diese vorbehaltlich der Entscheidung durch den Einzelrichter grundsätzlich jeweils in der Besetzung von drei Richtern und zwei ehrenamtlichen Richtern. Bei Beschlüssen außerhalb der mündlichen Verhandlung und bei Gerichtsbescheiden (§ 84 VwGO) wirken die ehrenamtlichen Richter allerdings nicht mit, § 5 Abs. 3 S. 2 VwGO. Gem. § 6 Abs. 1 S. 1 VwGO „soll“ die Kammer den Rechtsstreit „in der Regel“ einem ihrer Mitglieder als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen, wenn die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung hat. Neben den in § 87a Abs. 1 VwGO genannten Fällen kann der Vorsitzende im Einverständnis der Beteiligten auch sonst anstelle der Kammer entscheiden, sog. konsentierter Einzelrichter, § 87a Abs. 2 VwGO. Ist ein Berichterstatter bestellt, so entscheidet dieser gem. § 87a Abs. 3 VwGO anstelle des Vorsitzenden.

II. Oberverwaltungsgerichte bzw. Verwaltungsgerichtshöfe

Die Spruchkörper bei den OVGen bzw. VGHen heißen Senate (§ 9 Abs. 2 VwGO), die in der Besetzung von drei Richtern entscheiden; jedoch kann die Landesgesetzgebung (z.B. § 109 Abs. 1 S. 1 JustG NRW) vorsehen, dass die Senate in der Besetzung von fünf Richtern entscheiden, von denen zwei auch ehrenamtliche Richter sein können, § 9 Abs. 3 S. 1 VwGO. In Verfahren nach § 48 Abs. 1 S. 1 Nrn. 3 bis 15 VwGO kann der Senat den Rechtsstreit einem seiner Mitglieder als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen, wenn 1. die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und 2. die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung hat, § 9 Abs. 4 S. 1 VwGO.

III. Bundesverwaltungsgericht

Beim BVerwG sind ebenfalls Senate gebildet, § 10 Abs. 2 VwGO. Gem. § 10 Abs. 3 VwGO entscheiden diese in der Besetzung von fünf Richtern, bei Beschlüssen außerhalb der mündlichen Verhandlung in der Besetzung von drei Richtern. Letzteres gilt ferner im Fall und unter den Voraussetzungen des § 10 Abs. 4 S. 1 VwGO.

D. Verfahrensgrundsätze

Das Verfahren, in dem namentlich die VGe ihre Entscheidungen finden, unterliegt bestimmten Grundsätzen, welche ihrerseits zum größten Teil durch das Verfassungsrecht (v.a. das Rechtsstaatsprinzip) vorgegeben sind. Bei diesen Verfahrensgrundsätzen handelt es sich im Einzelnen um den


•	Dispositionsgrundsatz/-maxime bzw. Verfügungsgrundsatz. Abweichend vom Strafprozess, wo das Gericht bzw. ein anderes staatliches Organ (Staatsanwaltschaft) das (Straf-)Verfahren von Amts wegen einleitet, fortführt und über dessen Gegenstand bestimmt (Offizialprinzip, -maxime), liegt im Verwaltungsprozess - ebenso wie im Zivilprozess - die Verfahrensherrschaft bei den Beteiligten (§ 63 VwGO; Rn. 225 ff.) des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens. D.h. diese - und nicht etwa das Gericht - entscheiden über den Beginn, den Umfang (Streitgegenstand) und das Ende des Rechtsstreits. Das Gericht wird allein auf Initiative des Klägers bzw. Antragstellers hin tätig (s. z.B. §§ 42 Abs. 1, 80 Abs. 5 S. 1 VwGO) und darf gem. § 88 VwGO in seiner Entscheidung nicht über das Klagebegehren hinausgehen (ne ultra petita; Rn. 37). Der Kläger kann, nachdem er sich zunächst autonom für die prozessuale Durchsetzung seines subjektiven Rechts entschieden hat, die Klage ändern (§ 91 VwGO), wieder zurücknehmen (§ 92 VwGO), auf den mit ihr geltend gemachten Anspruch verzichten (§ 173 S. 1 VwGO i.V.m. § 306 ZPO; vgl. auch § 87a Abs. 1 Nr. 2 VwGO) oder sich mit dem Beklagten vergleichen (§ 106 VwGO) bzw. einseitig oder zusammen mit diesem den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklären, vgl. § 161 Abs. 2 VwGO (Rn. 166). Der Beklagte kann den mit der Klage geltend gemachten Anspruch anerkennen, § 173 S. 1 VwGO i.V.m. § 307 ZPO und vgl. §§ 87a Abs. 1 Nr. 2, 156 VwGO;

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Dispositionsgrundsatz/-maxime bzw. Verfügungsgrundsatz. Abweichend vom Strafprozess, wo das Gericht bzw. ein anderes staatliches Organ (Staatsanwaltschaft) das (Straf-)Verfahren von Amts wegen einleitet, fortführt und über dessen Gegenstand bestimmt (Offizialprinzip, -maxime), liegt im Verwaltungsprozess - ebenso wie im Zivilprozess - die Verfahrensherrschaft bei den Beteiligten (§ 63 VwGO; Rn. 225 ff.) des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens. D.h. diese - und nicht etwa das Gericht - entscheiden über den Beginn, den Umfang (Streitgegenstand) und das Ende des Rechtsstreits. Das Gericht wird allein auf Initiative des Klägers bzw. Antragstellers hin tätig (s. z.B. §§ 42 Abs. 1, 80 Abs. 5 S. 1 VwGO) und darf gem. § 88 VwGO in seiner Entscheidung nicht über das Klagebegehren hinausgehen (ne ultra petita; Rn. 37). Der Kläger kann, nachdem er sich zunächst autonom für die prozessuale Durchsetzung seines subjektiven Rechts entschieden hat, die Klage ändern (§ 91 VwGO), wieder zurücknehmen (§ 92 VwGO), auf den mit ihr geltend gemachten Anspruch verzichten (§ 173 S. 1 VwGO i.V.m. § 306 ZPO; vgl. auch § 87a Abs. 1 Nr. 2 VwGO) oder sich mit dem Beklagten vergleichen (§ 106 VwGO) bzw. einseitig oder zusammen mit diesem den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklären, vgl. § 161 Abs. 2 VwGO (Rn. 166). Der Beklagte kann den mit der Klage geltend gemachten Anspruch anerkennen, § 173 S. 1 VwGO i.V.m. § 307 ZPO und vgl. §§ 87a Abs. 1 Nr. 2, 156 VwGO;


•	Amtsermittlungs-/Untersuchungsgrundsatz bzw. Inquisitionsmaxime. Im Gegensatz zum Zivilprozess, wo der Sachverhalt nach dem Beibringungs-/Verhandlungsgrundsatz durch die Parteien beigebracht werden muss, erforscht das Gericht im Verwaltungsprozess - ebenso wie im Straf-, Finanz- und Sozialgerichtsprozess - den Sachverhalt von Amts wegen, soweit dies für die Entscheidung des Gerichts über das klägerische Begehren erforderlich ist (§ 86 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 VwGO), bis zu seiner vollen „Überzeugung“, § 108 Abs. 1 S. 1 VwGO. Eingeschränkt wird die grundsätzliche Verantwortung des Gerichts zur Aufklärung sämtlicher entscheidungsrelevanter Tatsachen durch die aus § 86 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 VwGO resultierende (Prozessförderungs-)Pflicht der Beteiligten zur Mitwirkung an der Erforschung des Sachverhalts (z.B. muss ein Asylbewerber die Gründe für seine Furcht vor politischer Verfolgung schlüssig vortragen). Erfüllt ein Beteiligter seine Mitwirkungspflicht trotz Möglichkeit und Zumutbarkeit nicht, so hat dies grundsätzlich eine Verringerung des Umfangs der gerichtlichen Sachverhaltsaufklärungspflicht sowie eine Reduzierung des Beweismaßes zur Folge. Auch kann das Gericht hieraus in Abhängigkeit von den konkreten Umständen des Einzelfalls für den betreffenden Beteiligten ungünstige Schlussfolgerungen ziehen (z.B. auf die Nichteignung zum Führen eines Kfz bei Weigerung des Betroffenen, sich einer medizinisch-psychologischen Untersuchung zu unterziehen, § 11 Abs. 8 S. 1 FeV); vgl. ferner § 155 Abs. 4 VwGO zu möglichen kostenrechtlichen Folgen. Können die tatsächlichen Voraussetzungen einer Norm nicht geklärt werden, so geht dies zu Lasten desjenigen Beteiligten, der sich auf diese beruft. „Dies gilt auch, wenn die tatsächlichen Voraussetzungen sich nicht klären lassen, von denen die Zulässigkeit der erhobenen Klage abhängt“;

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Amtsermittlungs-/Untersuchungsgrundsatz bzw. Inquisitionsmaxime. Im Gegensatz zum Zivilprozess, wo der Sachverhalt nach dem Beibringungs-/Verhandlungsgrundsatz durch die Parteien beigebracht werden muss, erforscht das Gericht im Verwaltungsprozess - ebenso wie im Straf-, Finanz- und Sozialgerichtsprozess - den Sachverhalt von Amts wegen, soweit dies für die Entscheidung des Gerichts über das klägerische Begehren erforderlich ist (§ 86 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 VwGO), bis zu seiner vollen „Überzeugung“, § 108 Abs. 1 S. 1 VwGO. Eingeschränkt wird die grundsätzliche Verantwortung des Gerichts zur Aufklärung sämtlicher entscheidungsrelevanter Tatsachen durch die aus § 86 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 VwGO resultierende (Prozessförderungs-)Pflicht der Beteiligten zur Mitwirkung an der Erforschung des Sachverhalts (z.B. muss ein Asylbewerber die Gründe für seine Furcht vor politischer Verfolgung schlüssig vortragen). Erfüllt ein Beteiligter seine Mitwirkungspflicht trotz Möglichkeit und Zumutbarkeit nicht, so hat dies grundsätzlich eine Verringerung des Umfangs der gerichtlichen Sachverhaltsaufklärungspflicht sowie eine Reduzierung des Beweismaßes zur Folge. Auch kann das Gericht hieraus in Abhängigkeit von den konkreten Umständen des Einzelfalls für den betreffenden Beteiligten ungünstige Schlussfolgerungen ziehen (z.B. auf die Nichteignung zum Führen eines Kfz bei Weigerung des Betroffenen, sich einer medizinisch-psychologischen Untersuchung zu unterziehen, § 11 Abs. 8 S. 1 FeV); vgl. ferner § 155 Abs. 4 VwGO zu möglichen kostenrechtlichen Folgen. Können die tatsächlichen Voraussetzungen einer Norm nicht geklärt werden, so geht dies zu Lasten desjenigen Beteiligten, der sich auf diese beruft. „Dies gilt auch, wenn die tatsächlichen Voraussetzungen sich nicht klären lassen, von denen die Zulässigkeit der erhobenen Klage abhängt“;

Expertentipp:

Aufgrund des Untersuchungsgrundsatzes haben Formulierungen wie „schlüssiger Klagevortrag“ oder „erhebliche Verteidigung des Beklagten“ in einer öffentlich-rechtlichen Klausur nichts zu suchen; vielmehr kann sich „eine nach dem Klagevortrag nicht begründete Klage […] nach gerichtlicher Aufklärung und Rechtsprüfung […] durchaus im Ergebnis als begründet erweisen.“


•	Amtsbetriebs- und Konzentrationsgrundsatz. Nach Ersterem, der den Untersuchungsgrundsatz ergänzt, erfolgt die Zustellung der Klage (§ 85 VwGO) sowie von Anordnungen und Entscheidungen, durch die eine Frist in Lauf gesetzt wird, von Terminbestimmungen, Ladungen (§§ 56 Abs. 1, 2, 102 VwGO) und des Urteils (§ 116 Abs. 1 S. 2 VwGO) von Amts wegen, d.h. durch das Gericht - und nicht etwa durch die Beteiligten im Parteibetrieb. In engem Zusammenhang hiermit steht der Konzentrationsgrundsatz (bzw. -maxime), dem zufolge das Gericht den Rechtsstreit möglichst in einer mündlichen Verhandlung erledigen soll, § 87 Abs. 1 S. 1 VwGO. Vgl. auch §§ 87-87c, 92 VwGO;

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Amtsbetriebs- und Konzentrationsgrundsatz. Nach Ersterem, der den Untersuchungsgrundsatz ergänzt, erfolgt die Zustellung der Klage (§ 85 VwGO) sowie von Anordnungen und Entscheidungen, durch die eine Frist in Lauf gesetzt wird, von Terminbestimmungen, Ladungen (§§ 56 Abs. 1, 2, 102 VwGO) und des Urteils (§ 116 Abs. 1 S. 2 VwGO) von Amts wegen, d.h. durch das Gericht - und nicht etwa durch die Beteiligten im Parteibetrieb. In engem Zusammenhang hiermit steht der Konzentrationsgrundsatz (bzw. -maxime), dem zufolge das Gericht den Rechtsstreit möglichst in einer mündlichen Verhandlung erledigen soll, § 87 Abs. 1 S. 1 VwGO. Vgl. auch §§ 87-87c, 92 VwGO;


•	Grundsatz des rechtlichen Gehörs vor Gericht. Als einfach-gesetzliche Konkretisierung dieses aus Art. 103 Abs. 1 GG folgenden grundrechtsgleichen Rechts bestimmt § 108 Abs. 2 VwGO, dass das Urteil nur auf solche Tatsachen und Beweisergebnisse gestützt werden darf, zu denen die Beteiligten sich äußern konnten. Zudem hat das Gericht die Beteiligten auf solche Gesichtspunkte hinzuweisen, welche bisher zwar nicht Gegenstand der Verhandlung waren, die nach Ansicht des Gerichts aber gleichwohl entscheidungsrelevant sind, vgl. § 86 Abs. 3 VwGO. Diese Hinweispflicht konkretisiert ebenfalls den Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs und zielt v.a. auf die Vermeidung von Überraschungsentscheidungen ab, durch welche dem Rechtsstreit eine Wendung gegeben würde, mit der nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen war. Dieser Schutz vor einer Überraschungsentscheidung verlangt, dass das Gericht nicht ohne vorherigen Hinweis auf einen solchen rechtlichen Aspekt abstellt, mit dem selbst ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter unter Berücksichtigung der Vielfalt vertretbarer Rechtsansichten nicht zu rechnen braucht. Unmittelbar aus Art. 103 Abs. 1 GG folgt, dass wesentliche, der Rechtsverfolgung oder -verteidigung dienende Tatsachenbehauptungen der Beteiligten vom Gericht in den Entscheidungsgründen zu verarbeiten sind;

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Grundsatz des rechtlichen Gehörs vor Gericht. Als einfach-gesetzliche Konkretisierung dieses aus Art. 103 Abs. 1 GG folgenden grundrechtsgleichen Rechts bestimmt § 108 Abs. 2 VwGO, dass das Urteil nur auf solche Tatsachen und Beweisergebnisse gestützt werden darf, zu denen die Beteiligten sich äußern konnten. Zudem hat das Gericht die Beteiligten auf solche Gesichtspunkte hinzuweisen, welche bisher zwar nicht Gegenstand der Verhandlung waren, die nach Ansicht des Gerichts aber gleichwohl entscheidungsrelevant sind, vgl. § 86 Abs. 3 VwGO. Diese Hinweispflicht konkretisiert ebenfalls den Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs und zielt v.a. auf die Vermeidung von Überraschungsentscheidungen ab, durch welche dem Rechtsstreit eine Wendung gegeben würde, mit der nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen war. Dieser Schutz vor einer Überraschungsentscheidung verlangt, dass das Gericht nicht ohne vorherigen Hinweis auf einen solchen rechtlichen Aspekt abstellt, mit dem selbst ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter unter Berücksichtigung der Vielfalt vertretbarer Rechtsansichten nicht zu rechnen braucht. Unmittelbar aus Art. 103 Abs. 1 GG folgt, dass wesentliche, der Rechtsverfolgung oder -verteidigung dienende Tatsachenbehauptungen der Beteiligten vom Gericht in den Entscheidungsgründen zu verarbeiten sind;


•	Mündlichkeits- und Unmittelbarkeitsgrundsatz. Der Verwirklichung des Rechts auf rechtliches Gehör dient der Mündlichkeitsgrundsatz des § 101 Abs. 1 VwGO. Diesem zufolge entscheidet das Gericht auf Grund mündlicher Verhandlung, soweit nichts anderes bestimmt ist (so aber z.B. in §§ 84 Abs. 1 S. 1, 101 Abs. 2, 3 VwGO). In engem Zusammenhang hiermit steht das Unmittelbarkeitsprinzip. Danach erhebt das Gericht Beweis in der mündlichen Verhandlung (§ 96 Abs. 1 S. 1 VwGO), so dass alle Mitglieder des Gerichts aufgrund ihres unmittelbaren („unvermittelten“) persönlichen Eindrucks sowohl vom Sach- und Rechtsvortrag der Beteiligten als auch von der Beweisaufnahme entscheiden können. Vgl. ferner §§ 108 Abs. 2, 112 VwGO;

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Mündlichkeits- und Unmittelbarkeitsgrundsatz. Der Verwirklichung des Rechts auf rechtliches Gehör dient der Mündlichkeitsgrundsatz des § 101 Abs. 1 VwGO. Diesem zufolge entscheidet das Gericht auf Grund mündlicher Verhandlung, soweit nichts anderes bestimmt ist (so aber z.B. in §§ 84 Abs. 1 S. 1, 101 Abs. 2, 3 VwGO). In engem Zusammenhang hiermit steht das Unmittelbarkeitsprinzip. Danach erhebt das Gericht Beweis in der mündlichen Verhandlung (§ 96 Abs. 1 S. 1 VwGO), so dass alle Mitglieder des Gerichts aufgrund ihres unmittelbaren („unvermittelten“) persönlichen Eindrucks sowohl vom Sach- und Rechtsvortrag der Beteiligten als auch von der Beweisaufnahme entscheiden können. Vgl. ferner §§ 108 Abs. 2, 112 VwGO;


•	Öffentlichkeitsgrundsatz. Dieser ist in § 55 VwGO i.V.m. § 169 Abs. 1 S. 1 GVG verankert und verlangt, dass die Verhandlung vor dem erkennenden Gericht einschließlich der Verkündung der Urteile und Beschlüsse öffentlich erfolgt, vgl. auch Art. 6 Abs. 1 EMRK. Jedermann, also auch die am konkreten Verfahren nicht beteiligten Personen, muss daher im Rahmen der örtlichen und räumlichen Verhältnisse Zutritt zum Gerichtssaal haben. Hierdurch soll insbesondere die Objektivität der Rechtsprechung und ihre Kontrolle durch die Allgemeinheit sichergestellt werden (keine „Geheimjustiz“). Das in § 169 S. 2 GVG a.F. vormals enthaltene strikte Verbot von Ton- und Fernseh-Rundfunkaufnahmen sowie von Ton- und Filmaufnahmen zum Zweck der öffentlichen Vorführung oder Veröffentlichung ihres Inhalts ist mit Wirkung vom 18.4.2018 durch das Gesetz über die Erweiterung der Medienöffentlichkeit in Gerichtsverfahren (EMöGG) aufgelockert worden, s. § 169 Abs. 1 Sätze 3 bis 5, Abs. 2 bis 4 GVG n.F. Mit dieser Neuregelung sucht der Gesetzgeber das Spannungsverhältnis zwischen dem Grundrecht auf freie Information aus allgemein zugänglichen Quellen (Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG) und auf Rundfunk- und Pressefreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG) einerseits sowie dem allgemeinen Persönlichkeits(grund-)recht namentlich des Klägers bzw. Antragstellers (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG), deren Anspruch auf ein faires Verfahren (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG) sowie der Funktionstüchtigkeit der Rechtspflege (vgl. Art. 92, 97 f. GG) andererseits zum Ausgleich zu bringen; dies unter Berücksichtigung der sich aus dem „Pressekodex“ des Deutschen Presserats und den „Richtlinien für die publizistische Arbeit“ ergebenden Selbstverpflichtungen der journalistischen Berichterstattung. Der Ausschluss der Öffentlichkeit für bestimmte Verfahren oder aus sitzungspolizeilichen Gründen bemisst sich nach § 55 VwGO i.V.m. §§ 171a ff. GVG. Erhebt das Gericht gem. § 96 Abs. 2 VwGO schon vor der mündlichen Verhandlung durch eines seiner Mitglieder als beauftragten Richter Beweis oder ersucht es durch Bezeichnung der einzelnen Beweisfragen ein anderes Gericht um die Beweisaufnahme, so gilt der Grundsatz der Parteiöffentlichkeit. Danach werden (nur) die Beteiligten von allen Beweisterminen benachrichtigt und können der Beweisaufnahme beiwohnen, § 97 S. 1 VwGO.

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Öffentlichkeitsgrundsatz. Dieser ist in § 55 VwGO i.V.m. § 169 Abs. 1 S. 1 GVG verankert und verlangt, dass die Verhandlung vor dem erkennenden Gericht einschließlich der Verkündung der Urteile und Beschlüsse öffentlich erfolgt, vgl. auch Art. 6 Abs. 1 EMRK. Jedermann, also auch die am konkreten Verfahren nicht beteiligten Personen, muss daher im Rahmen der örtlichen und räumlichen Verhältnisse Zutritt zum Gerichtssaal haben. Hierdurch soll insbesondere die Objektivität der Rechtsprechung und ihre Kontrolle durch die Allgemeinheit sichergestellt werden (keine „Geheimjustiz“). Das in § 169 S. 2 GVG a.F. vormals enthaltene strikte Verbot von Ton- und Fernseh-Rundfunkaufnahmen sowie von Ton- und Filmaufnahmen zum Zweck der öffentlichen Vorführung oder Veröffentlichung ihres Inhalts ist mit Wirkung vom 18.4.2018 durch das Gesetz über die Erweiterung der Medienöffentlichkeit in Gerichtsverfahren (EMöGG) aufgelockert worden, s. § 169 Abs. 1 Sätze 3 bis 5, Abs. 2 bis 4 GVG n.F. Mit dieser Neuregelung sucht der Gesetzgeber das Spannungsverhältnis zwischen dem Grundrecht auf freie Information aus allgemein zugänglichen Quellen (Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG) und auf Rundfunk- und Pressefreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG) einerseits sowie dem allgemeinen Persönlichkeits(grund-)recht namentlich des Klägers bzw. Antragstellers (Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG), deren Anspruch auf ein faires Verfahren (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG) sowie der Funktionstüchtigkeit der Rechtspflege (vgl. Art. 92, 97 f. GG) andererseits zum Ausgleich zu bringen; dies unter Berücksichtigung der sich aus dem „Pressekodex“ des Deutschen Presserats und den „Richtlinien für die publizistische Arbeit“ ergebenden Selbstverpflichtungen der journalistischen Berichterstattung. Der Ausschluss der Öffentlichkeit für bestimmte Verfahren oder aus sitzungspolizeilichen Gründen bemisst sich nach § 55 VwGO i.V.m. §§ 171a ff. GVG. Erhebt das Gericht gem. § 96 Abs. 2 VwGO schon vor der mündlichen Verhandlung durch eines seiner Mitglieder als beauftragten Richter Beweis oder ersucht es durch Bezeichnung der einzelnen Beweisfragen ein anderes Gericht um die Beweisaufnahme, so gilt der Grundsatz der Parteiöffentlichkeit. Danach werden (nur) die Beteiligten von allen Beweisterminen benachrichtigt und können der Beweisaufnahme beiwohnen, § 97 S. 1 VwGO.

Verstöße gegen die vorgenannten Verfahrensgrundsätze können von den Verfahrensbeteiligten im Wege der Berufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO), der Revision (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) bzw. der Anhörungsrüge (§ 152a VwGO) geltend gemacht werden.

E. Entscheidung des Gerichts

I. Entscheidungsformen des Gerichts

Seinen Abschluss findet der unter Beachtung der vorgenannten Verfahrensgrundsätze (Rn. 18 ff.) durchgeführte Verwaltungsprozess regelmäßig mit dem Urteil des Gerichts, vgl. § 107 VwGO. Abweichend hiervon sieht § 84 Abs. 1 VwGO aus Vereinfachungsgründen (keine mündliche Verhandlung) die Möglichkeit der Entscheidung durch Gerichtsbescheid vor, wenn die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist. Der Gerichtsbescheid wirkt als Urteil, § 84 Abs. 3 Hs. 1 VwGO. Bei entsprechender ausdrücklicher gesetzlicher Anordnung (z.B. §§ 80 Abs. 7 S. 1, 123 Abs. 4 VwGO;Rn. 587, 630) entscheidet das Gericht durch Beschluss, vgl. § 122 VwGO.

II. Form, Inhalt und Aufbau des Urteils

Form, Inhalt und Aufbau des in deutscher Sprache (§ 55 VwGO i.V.m. § 184 GVG) abzufassenden Urteils als „Regelentscheidungsform des Verwaltungsprozesses“ ergeben sich v.a. aus § 117 VwGO. Das Rubrum (Urteilskopf; § 117 Abs. 2 Nr. 1, 2 VwGO) eines verwaltungsgerichtlichen Urteils lässt sich in etwa wie folgt darstellen:


Aktenzeichen
VERWALTUNGSGERICHT [Ort] Im Namen des Volkes Urteil
In dem Verwaltungsrechtsstreit des [Name, Beruf, Adresse],
	Klägers,
- Prozessbevollmächtigter: Rechtsanwalt [Name, Adresse] -
gegen
die Stadt [Name],
vertreten durch den Oberbürgermeister [Adresse]
	Beklagte,
- Prozessbevollmächtigter: Rechtsanwalt [Name, Adresse] -
(ggf.: „beigeladen: [Name, Adresse]) (ggf.: „beteiligt: Der Vertreter des Öffentlichen Interesses bei dem Verwaltungsgericht [Ort]“)
wegen [Betreff]
hat die [Zahl]. Kammer des Verwaltungsgerichts [Ort] auf die mündliche Verhandlung vom [Datum] durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgericht [Name], die Richter am Verwaltungsgericht [Name] und [Name] sowie die ehrenamtlichen Richter [Name] und [Name]
am [Datum]
für Recht erkannt:

Unmittelbar an das Rubrum schließt sich gem. § 117 Abs. 2 Nr. 3 VwGO die Urteilsformel (Tenor) an, welche neben dem (Haupt-)Ausspruch zur Sache auch noch die (Neben-)Entscheidungen über die Kosten (§ 161 Abs. 1 VwGO), zur vorläufigen Vollstreckbarkeit (§ 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO) und ggf. über die Zulassung eines Rechtsmittels (§§ 124, 124a Abs. 1, 132, 135 f. VwGO; Rn. 8) enthält. Im Fall eines erstinstanzlichen, klageabweisenden Urteils lautet der Tenor etwa wie folgt:

Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i.H.v. 110% des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Im Anschluss an den Tenor folgt gem. § 117 Abs. 2 Nr. 4 VwGO der als solcher überschriebene „Tatbestand“. In diesem ist der Sach- und Streitstand unter Hervorhebung der gestellten Anträge seinem wesentlichen Inhalt nach gedrängt darzustellen, § 117 Abs. 3 S. 1 VwGO. Wegen der Einzelheiten soll nach § 117 Abs. 3 S. 2 VwGO auf Schriftsätze, Protokolle und andere Unterlagen verwiesen werden, soweit sich aus ihnen der Sach- und Streitstand ausreichend ergibt.

Die nach § 117 Abs. 2 Nr. 5 VwGO auf den Tatbestand folgenden „Entscheidungsgründe“, welche mit dem zusammenfassenden Gesamtergebnis beginnen (z.B. „Die zulässige Klage ist nicht begründet“), geben diejenigen Gründe an, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen sind, § 108 Abs. 1 S. 2 VwGO. Insoweit ist zunächst auf die Zulässigkeit und - sofern diese bejaht wird - anschließend auf die Begründetheit der Klage einzugehen (Rn. 40).

Abgeschlossen wird das Urteil durch die Rechtsmittelbelehrung (§ 117 Abs. 2 Nr. 6 VwGO; Rn. 8) und die Unterschriften der mitwirkenden (Berufs-)Richter, § 117 Abs. 1 S. 2, 4 VwGO. Das Urteil wird in der Regel in dem Termin, in dem die mündliche Verhandlung geschlossen wird, verkündet und ist den Beteiligten zuzustellen, § 116 Abs. 1 VwGO. Damit beginnen gem. §§ 124a Abs. 2 S. 1, 139 Abs. 1 S. 1 VwGO die Rechtsmittelfristen zu laufen.