Die Klagebefugnis im Verwaltungsprozess

Soweit (bundes-/landes-)gesetzlich  nichts anderes bestimmt ist (so aber z.B. in § 8 Abs. 4, § 12, § 16 Abs. 10 S. 4 HwO; Rn. 272), sind die Anfechtungs- und die Verpflichtungsklage gem. § 42 Abs. 2 VwGO nur dann zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt - und nicht bloß rein faktisch betroffen (Rn. 250) - zu sein, sog. Klagebefugnis bzw. aktive Prozessführungsbefugnis.

Hinweis:

Die Öffnungsklausel des § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO bedarf der Umsetzung durch eine entsprechende Entscheidung des zuständigen Normgebers. Als derartige gesetzliche Regelungen, die eigenständige, von materiellen Berechtigungen losgelöste Klagerechte vermitteln, kommen neben Vorschriften des Bundes- und des Landesrechts ebenfalls Bestimmungen des EU-Rechts in Betracht. Im deutschen Recht ist von dieser Möglichkeit, die eine objektive Rechtskontrolle ermöglicht, nur in sehr begrenztem Umfang Gebrauch gemacht worden (vgl. Rn. 272).

Das Ziel der Regelung des § 42 Abs. 2 Hs. 2 VwGO besteht darin, Popularklagen zu verhindern, d.h. Klagen, mit denen sich Einzelne (quivis ex populo) zum Sachwalter Dritter oder der Allgemeinheit aufzuschwingen versuchen. Diese auch dem Schutz des Beklagten sowie der VGe vor unnötiger Inanspruchnahme dienende Zulässigkeitsvoraussetzung des § 42 Abs. 2 VwGO („Filterfunktion“) steht in Einklang mit der verfassungsrechtlichen Vorgabe des Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG. Dieser fordert die Rechtswegeröffnung nämlich ebenfalls nur insofern, als jemand durch die öffentliche Gewalt „in seinen Rechten“ verletzt wird (Rn. 9). Hintergrund dessen ist, dass der Verwaltungsgerichtsbarkeit nach modernem Verständnis nicht die Funktion einer objektiven Rechtmäßigkeitskontrolle der Verwaltung zukommt, sondern vielmehr das subjektive Recht des Einzelnen im Mittelpunkt steht. Dieser hat keinen allgemeinen Gesetzesvollziehungsanspruch. Verlangt der Bürger vom Staat ein bestimmtes Handeln (z.B. Realakt, Verwaltungsakt), so bedarf es hierfür daher der Existenz eines subjektiv-öffentlichen Rechts auf das jeweils begehrte Handeln.

Expertentipp:

In der Fallbearbeitung ist auf den Prüfungspunkt der Klagebefugnis stets einzugehen; in welchem Umfang, richtet sich danach, ob und ggf. inwieweit ihr Vorliegen im konkreten Fall problematisch ist.

Nach einhelliger Auffassung ist § 42 Abs. 2 VwGO über seinen unmittelbaren Anwendungsbereich hinaus entsprechend ebenfalls auf die Fortsetzungsfeststellungsklage gem. § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO (ggf. analog) anzuwenden, handelt es sich bei dieser doch um nichts anderes als um eine „amputierte“ Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage (Rn. 167, 169). Gleiches gilt aus teleologischen Gründen bzw. aufgrund der strukturellen Vergleichbarkeit mit der Verpflichtungsklage - für diese gilt § 42 Abs. 2 VwGO unmittelbar - als besonderer Form der Leistungsklage nach h.M. auch in Bezug auf die allgemeine Leistungsklage (Rn. 143, 191; siehe auch Übungsfall Nr. 5). Zudem findet § 42 Abs. 2 VwGO analog ebenfalls im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach §§ 80 Abs. 5 S. 1, 80a Abs. 3, 123 Abs. 1 VwGO (Antragsbefugnis; Rn. 564, 603) und im Widerspruchsverfahren (Widerspruchsbefugnis; Rn. 324) Anwendung. Äußerst umstritten ist dagegen, ob § 42 Abs. 2 VwGO analog auch hinsichtlich der allgemeinen Feststellungsklage Geltung entfaltet oder ob sich eine Analogie insoweit mangels planwidriger Regelungslücke verbietet (dazu: Übungsfall Nr. 6). Im praktischen Ergebnis entschärft wird dieser Meinungsstreit allerdings dadurch, dass auch soweit namentlich die Rechtsprechung diese Frage bejaht, sie mit der Prüfung, ob es dem Kläger „um die Verwirklichung seiner Rechte geht, […] er an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist [oder] von dem Rechtsverhältnis immerhin eigene Rechte des Klägers abhängen“, letztlich weitgehend dasselbe verlangt, was von der gegenteiligen Ansicht im Schrifttum bei „strenger“ Handhabung der Merkmale „Rechtsverhältnis“ bzw. „berechtigtes Interesse“ im Rahmen von § 43 Abs. 1 VwGO gefordert wird (Rn. 205, 387). Ähnliches gilt in Bezug auf die Nichtigkeitsfeststellungsklage. Hinsichtlich der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolles. § 47 Abs. 2 VwGO.

Um sein Ziel, die Vermeidung von Popularklagen, erreichen zu können, ist abweichend vom Wortlaut des § 42 Abs. 2 VwGO nicht schon die bloße Behauptung des Klägers („geltend macht“), durch ein hoheitliches Verwaltungshandeln in seinen Rechten verletzt zu sein, für die Bejahung der Klagebefugnis ausreichend. Andererseits darf im Rahmen der Prüfung dieser Zulässigkeitsvoraussetzung aber auch nicht etwa die Begründetheitsprüfung vorweg genommen, d.h. das tatsächliche Vorliegen einer subjektiven Rechtsverletzung verlangt werden (Rn. 392, 452). Vielmehr stellt die herrschende Möglichkeitstheorie richtigerweise darauf ab, ob die vom Kläger geltend gemachte Rechtsverletzung möglich ist („substantiierte Behauptung der eigenen Rechtsverletzung“). Das ist dann der Fall, wenn der Kläger ein öffentlich-rechtliches (nicht: privates) Recht - im Gegensatz zu bloßen Annehmlichkeiten (z.B. schöne Aussicht auf eine Landschaft), Erwerbschancen im Wettbewerb (Expektanzen), ideellen, kulturellen, ökologischen, politischen, sozialen, wirtschaftlichen o.ä. Interessen (z.B. am guten Ruf eines bestimmten Stadtviertels) und geographischen oder infrastrukturellen Situationsvorteilen (z.B. Lage an einer viel befahrenen Straße) - geltend machen kann, das

Negativ formuliert fehlt es an der ersten respektive zweiten Voraussetzung dann, „wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die vom Kläger behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen können“ („Evidenzformel“).

1. Schutznormtheorie

Ob der vom Kläger als verletzt gerügte öffentlich-rechtliche Rechtssatz (abstrakt) zumindest auch dem Schutz Einzelner - und nicht ausschließlich dem Interesse der Allgemeinheit - zu dienen bestimmt ist (Schutznormtheorie), d.h. ein subjektiv-öffentliches Recht begründet, ist im Wege der Auslegung nach allgemeiner juristischer Methodik (Wortlaut, Systematik, Historie und Telos) zu ermitteln.

Im Gegensatz zur behaupteten Rechtsverletzung, die im Rahmen von § 42 Abs. 2 VwGO lediglich „möglich“ erscheinen muss (Rn. 274 ff.), muss „[d]ie abstrakte Eignung eines Rechtssatzes zur Begründung von subjektiven Rechten […] tatsächlich bestehen.“

Dabei ist zu beachten, dass nicht mit jeder staatlichen Pflicht (z.B. gem. § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB zur Aufstellung von Bauleitplänen) zwingend ein korrespondierendes Recht des Einzelnen einhergeht (s. z.B. § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB: „Auf die Aufstellung von Bauleitplänen […] besteht kein Anspruch“); die Verwaltung wird im öffentlichen Interesse tätig. Der Schutz des Einzelnen muss von der betreffenden Norm vielmehr gerade bezweckt (intendiert) sein, um ihr ein subjektiv-öffentliches Recht entnehmen zu können. Eine bloß faktische Begünstigung des Einzelnen durch die staatliche Normbefolgung (Rechtsreflex) reicht dafür nicht aus. M.a.W.: „Normen, die ausschließlich dem öffentlichen Interesse dienen und lediglich rein tatsächlich in der Nebenwirkung auch dem Individualinteresse zugute kommen, ohne dass die jeweilige Norm in ihrer Zwecksetzung diese Nebenwirkung mit umfaßt“, begründen keine subjekt-öffentlichen Rechte. Und auch soweit Letztere bestehen, können die aus ihnen folgenden subjektiven Ansprüche des Einzelnen denknotwendig nicht weitergehen als die jeweilige objektive Pflicht der Behörde.

Expertentipp:

Außerhalb eindeutiger Fälle - bereits ihrem Wortlaut nach schützen z.B. § 31 Abs. 2 BauGB, § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG und § 5 Abs. 1 Nr. 3 GastG jeweils die Nachbarn - gehört die Frage, ob die vom Kläger als verletzt gerügte Vorschrift ein subjektiv-öffentliches Recht normiert, mit zu den wichtigsten Prüfungspunkten in der Klausur.

Beispiel: Mit seinem im Amtsblatt der Landeshauptstadt L veröffentlichten Beschluss hat der Stadtrat von L beschlossen, die nach dem ehemaligen Landesbischof B benannte „B-Straße“ wegen dessen nunmehr bekannt gewordenen Äußerungen in der Vergangenheit in „Weiße-Rose-Straße“ umzubenennen. Mit der Begründung, dass diese Umbenennung eine Herabwürdigung des sittlichen, personalen und sozialen Geltungswerts des B darstelle, erhebt dessen Enkel E mit Wohnsitz im von L 500 km entfernten Berlin Anfechtungsklage gegen die Umbenennung der Straße. Ist E klagebefugt?

Nein. E ist nicht i.S.v. § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, da ihm offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise das mit seiner Klage behauptete Recht auf Aufrechterhaltung der Benennung der B-Straße zustehen kann. Denn bei der Bezeichnung der Grundstücke einer Gemeinde nach Straße und Hausnummer handelt es sich um eine Aufgabe des Ordnungsrechts, die allein dem Interesse der Allgemeinheit an einer klar erkennbaren Gliederung des Gemeindegebiets dient (Identifizierbarkeit und Unterscheidbarkeit) und die für das Meldewesen, die Polizei, Post, Feuerwehr und den Rettungsdienst von Bedeutung ist. Nicht dagegen begründet sie eine begünstigende Rechtsposition, weder für die Eigentümer der anliegenden Grundstücke noch für andere Personen. Insbesondere gehört die Benennung eines Gebäudes nach Straße und Hausnummer nicht zu dem nach Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentum, sondern vielmehr um einen aus einem staatlichen Hoheitsakt fließenden tatsächlichen Vorteil (Rechtsreflex). Demgemäß verfügt die Gemeinde sowohl hinsichtlich der erstmaligen Namensgebung für eine Straße als auch bzgl. deren späterer Umbenennung über ein weitgespanntes Ermessen. Dieses dient aber nicht dem Schutz von Individualinteressen und gewährt dem Einzelnen daher kein subjektiv-öffentliches Recht. Abweichendes gilt auch dann nicht, soweit eine Gemeinde darüber hinaus mit einer Straßenbenennung - wie hier geschehen - die Ehrung verdienter Bürger verbindet. Ebenfalls dieser Nebeneffekt ist nämlich nicht mehr als ein bloßer Rechtsreflex, der keine Rechtsposition für den Namensgeber und dessen Erben begründet - auch nicht unter dem Gesichtspunkt des postmortalen Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG, auf das sich E vorliegend beruft. Im Gegensatz zu den Anliegern der umzubenennenden Straße kann der in Berlin ansässige E schließlich auch nicht verlangen, dass die Gemeinde adressenbezogene Belange in ihre Ermessensentscheidung einstellt.

Auf welcher Stufe der Normenhierarchie der betreffende Rechtssatz verortet ist, ist im Rahmen von § 42 Abs. 2 VwGO ohne Bedeutung. Sowohl Vorschriften des (primären und sekundären) EU-Rechts (v.a. die Grundfreiheiten der Art. 28 ff. AEUV), des nationalen Verfassungsrechts (v.a. die Grundrechte), einfachgesetzliche Rechtssätze (in Parlamentsgesetzen, zudem Rechtsverordnungen und Satzungen) sowie das Gewohnheitsrecht vermögen subjektiv-öffentliche Rechte zu begründen. Diese können nicht nur in Gestalt des das Staat-Bürger-Verhältnis betreffenden Außenrechts, sondern auch in Gestalt von Organrechten bzw. sonstigen „wehrfähigen Innenrechtspositionen“ vorkommen, s. Übungsfall Nr. 6. Schließlich kann ein subjektiv-öffentliches Recht auch aus einem Verwaltungsakt (§ 35 S. 1 VwVfG) sowie aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag (§§ 54 ff. VwVfG) folgen.

Definition: subjektiv-öffentliches Recht:

Aus Sicht des Bürgers ist unter dem Begriff „subjektiv-öffentliches Recht“ die dem Einzelnen kraft öffentlichen Rechts zuerkannte Rechtsmacht zu verstehen, vom Staat oder einem sonstigen Träger öffentlicher Verwaltung zur Verfolgung eigener Interessen ein bestimmtes Verhalten (Tun, Dulden oder Unterlassen) verlangen zu können.

Über diese Schutznormlehre des deutschen (Verwaltungsprozess-)Rechts hinaus kann sich der einzelne Bürger auf eine europäische Norm der EuGH-Rechtsprechung zufolge bereits dann berufen, wenn diese „inhaltlich […] unbedingt und hinreichend genau“ ist. Hintergrund dessen ist, dass der Bürger im Europarecht - nach französischem Vorbild - nicht selten als Veranlasser einer objektiven Kontrolle der Verwaltung durch die Gerichte mobilisiert wird. Ob die betreffende EU-Vorschrift nach deutschem Verständnis als individualschützend zu verstehen ist, ist demgegenüber irrelevant. Damit gewährt das Europarecht in weitaus größerem Umfang einklagbare individuelle Rechtspositionen als das deutsche Recht. Dieser „Europäisierung der Schutznormtheorie“ ist über § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO (prozessrechtliche Lösung) bzw. eine europarechtskonforme Auslegung des Begriffs „seine Rechte“ i.S.v. § 42 Abs. 2 Hs. 2 VwGO (materiell-rechtliche Lösung) Rechnung zu tragen.

Als Beispiele für subjektiv-öffentliche Rechte zu nennen sind im Bereich des

Hinweis:

Die Frage, ob eine Norm ein subjektiv-öffentliches Recht verleiht, ist im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung zu entscheiden - was u.U. nähere rechtliche Überlegungen erforderlich machen kann.

Neben materiellen subjektiv-öffentlichen Rechten, die jeweils einen Anspruch auf ein bestimmtes Verwaltungshandeln, -dulden oder -unterlassen gewähren (siehe z.B. Rn. 262), existieren auch formelle subjektiv-öffentliche Rechte, die - sofern es sich bei der betreffenden Vorschrift um eine Schutznorm handelt - grundsätzlich nur einen Anspruch auf i.S.v. § 40 VwVfG ermessensfehlerfreie Entscheidung einräumen (s. z.B. Rn. 263; Ausnahme: Ermessensreduzierung auf Null; Rn. 460).

Auch im Hinblick auf Ermessensentscheidungen (Rn. 429 ff.) gilt, dass der Einzelne über keinen Gesetzesvollziehungsanspruch verfügt (Rn. 248). „Einen allgemeinen Anspruch des Bürgers auf fehlerfreie Ermessensausübung gibt es nicht“ („kein ,frei schwebendes‘ Recht auf fehlerfreien Ermessensgebrauch“). „Nur wenn die Ermessensnorm eine Schutznorm ist, d.h. dem Kläger ein individuelles Recht gewähren will, hat der betroffene Bürger einen Anspruch darauf, dass die Behörde auf seinen Antrag hin in die Ermessensabwägung eintritt und ihr Ermessen rechtmäßig ausübt“ (dazu s. das Beispiel in Rn. 271). Einen solchen (Dritt-)Schutz entfaltet eine Ermessensvorschrift dann, wenn die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens nicht allein das öffentliche Interesse, sondern auch die Interessen des Einzelnen zu beachten hat. Da die Verwaltung allerdings auch in solchen Fällen gem. Art. 1 Abs. 3 GG an die Grundrechte gebunden ist, besteht regelmäßig ein aus Art. 3 Abs. 1 GG resultierender Anspruch auf Unterlassen einer willkürlichen Ermessensentscheidung. Eine solche liegt vor, „wenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache sich ergebender oder sonstwie einleuchtender Grund für sie nicht finden lässt.“

Darüber hinaus können sich subjektiv-öffentliche Rechte in Bezug auf einen Verwaltungsakt auch aus der gesetzlichen Anordnung von Verfahrensrechten in dem dem Erlass eines Verwaltungsakts vorgelagerten Verwaltungsverfahren (z.B. gem. §§ 9 ff. VwVfG) ergeben. Wird ein solches Verfahrensrecht (z.B. auf Anhörung, § 28 Abs. 1 VwVfG) verletzt und dieser Fehler später auch nicht offenkundig wieder geheilt (z.B. gem. § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG), so ist der Adressat des betreffenden (belastenden) Verwaltungsakts allein schon aus diesem Grund klagebefugt. Denn er hat einen Anspruch darauf, dass dieser „rundum“, d.h. formell und materiell, rechtmäßig ist (Rn. 281). Dritte haben demgegenüber nur dann die Möglichkeit, einen inhaltlich nicht zu beanstandenden Verwaltungsakt allein wegen der Verletzung eines Verfahrensrechts anzufechten und seine gerichtliche Aufhebung herbeizuführen, wenn ein absolutes Verfahrensrecht verletzt wurde (so z.B. die Umweltverträglichkeitsprüfung, s. § 4 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG). Demgegenüber ist die Klagebefugnis Dritter im Fall des Verstoßes gegen ein bloß relatives Verfahrensrecht nur dann zu bejahen, wenn die Verletzung des hinter einer solchen Verfahrensnorm stehenden materiellen Rechts möglich erscheint.

2. Individuelle Zuordnung des subjektiv-öffentlichen Rechts zum Kläger

Nach dem Vorstehenden (Rn. 252) muss der Kläger fernerhin gerade zu dem Personenkreis gehören, den das jeweilige subjektiv-öffentliche Recht schützt. Kann das vom Kläger behauptete Recht ihm dagegen offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise zustehen, so ist er nicht klagebefugt.

Beispiel: G ist Inhaber eines Gaststättenbetriebs, der an einen Platz angegrenzt, auf dem jedes Jahr eine Kirmes stattfindet. Als G erfährt, dass der F für die Dauer der diesjährigen Kirmes eine Gestattung nach § 12 Abs. 1 GastG zum Betrieb eines Festzelts auf der gegenüberliegenden Seite des Platzes erhalten hat, fürchtet er um seine Einnahmen. Wäre G nach § 42 Abs. 2 VwGO befugt, die dem F erteilte Gestattung anzufechten?

Nein. G wäre nicht nach § 42 Abs. 2 VwGO befugt, die dem F erteilte Gestattung anzufechten. Denn nach dieser Vorschrift soll Rechtsschutz durch die VGe nicht bereits dann gegeben sein, wenn der jeweilige Kläger ein wie auch immer begründetes ideelles oder wirtschaftliches Interesse an der Überprüfung einer Verwaltungsentscheidung hat, sondern ausschließlich dann, wenn diese seine eigene Rechtsstellung berührt. Das wiederum setzt jedoch voraus, dass die gesetzliche Regelung, welche für die vom Kläger für rechtswidrig gehaltene Entscheidung der Behörde maßgeblich ist, nicht nur den Belangen der Allgemeinheit Rechnung tragen soll, sondern zumindest auch seinen Schutz bezweckt. Dies trifft auf § 12 Abs. 1 GastG jedoch gerade nicht zu, der in unmittelbarem Zusammenhang mit § 2 GastG steht, welcher allgemein die Erlaubnispflicht für einen Gaststättenbetrieb regelt. Bei der Gestattung nach § 12 Abs. 1 GastG handelt es sich um nichts anderes als um eine Erlaubnis nach § 2 GastG, die lediglich unter vereinfachten Voraussetzungen und mit zeitlich begrenzter Wirkung erteilt wird. § 2 GastG ist jedoch seinerseits eine gewerbepolizeiliche Vorschrift, die im Zusammenwirken mit den Versagungsgründen des § 4 GastG ausschließlich dem Schutz der in einem solchen Betrieb Beschäftigten, seiner Gäste und v.a. der Nachbarschaft dient. Dagegen zielen diese Regelungen nicht darauf ab, auch dem bereits in einem bestimmten Ort oder Ortsteil ansässigen Gastwirt eine Möglichkeit zur Abwehr neuer Konkurrenten einzuräumen. Dies wäre im Übrigen auch mit deren durch Art. 12 Abs. 1 GG garantierten Berufsfreiheit unvereinbar. Vermittelt § 12 Abs. 1 GastG dem G mithin kein subjektiv-öffentliches Recht, so lässt sich dessen Klagebefugnis schließlich auch nicht etwa daraus herleiten, dass die Erteilung einer Gestattung nach dieser Vorschrift in das Ermessen der Behörde gestellt ist („kann der Betrieb […] gestattet werden“). Denn rechtliche Regelungen, die der Verwaltung ein Ermessen einräumen, gewähren dem Einzelnen einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung nur insoweit, als diese Regelungen erlassen sind, um zumindest auch seinem individuellen Interesse zu dienen. Aus Rechtsvorschriften, denen dieser Schutznormcharakter fehlt, vermag hingegen kein Anspruch auf eine ermessenfehlerfreie Verwaltungsentscheidung hergeleitet zu werden.

Aufgrund des Erfordernisses der Geltendmachung einer Verletzung eigener Rechte (§ 42 Abs. 2 VwGO) ist im verwaltungsgerichtlichen Verfahren - im Gegensatz zum Zivilprozessrecht - eine Prozessstandschaft, d.h. die gerichtliche Geltendmachung eines fremden Rechts im eigenen Namen, außerhalb der gesetzlich geregelten Fälle (gesetzliche Prozessstandschaft; z.B. Insolvenzverwalter, § 80 InsO) ausgeschlossen (keine gewillkürte Prozessstandschaft). Namentlich altruistische Verbandsklagen, mit denen gerade nicht wie bei der egoistischen Verbandsklage (Verbandsverletzungsklage) die Verletzung eigener, sondern vielmehr die Verletzung fremder Rechte (z.B. von Mitgliedern; juristische Verbandsklage) oder anderer, allein dem öffentliche Interesse der Allgemeinheit dienender Rechtsvorschriften geltend gemacht wird, sind folglich nur dann nicht mangels Klagebefugnis unzulässig, wenn dies gesetzlich ausnahmsweise vorgesehen ist (so z.B. in § 64 Abs. 1 BNatSchG, § 2 Abs. 1 UmwRG), vgl. § 42 Abs. 2 Hs. 1 VwGO (Rn. 248). Den sich andernfalls vermeintlich anbietenden Ausweg, die Klagebefugnis etwa über den Erwerb eines Sperrgrundstücks zu konstruieren, hat das BVerwG unter Hinweis auf das Gebot von Treu und Glauben (vgl. § 242 BGB) insoweit „verbaut“, als diese Rechtsposition (Art. 14 Abs. 1 GG) wegen rechtsmissbräuchlicher Begründung der Eigentümerstellung nicht schutzwürdig ist (Gedanke der Gesetzesumgehung).

Gleichwohl darf die Klagebefugnis in Drittbeteiligungsfällen nicht vorschnell verneint werden. Vielmehr kann sich die Klagebefugnis des Dritten daraus ergeben, dass die einem anderen gewährte (z.B. Baugenehmigung) oder versagte (z.B. Aufenthaltserlaubnis des ausländischen Ehegatten) Begünstigung den Dritten (mittelbar) sehr wohl in dessen eigenen (Grund-)Rechten verletzt bzw. der Dritte einen Anspruch gegen die Behörde auf Ergreifung bestimmter Maßnahmen gegenüber einem anderen hat (z.B. auf ordnungsbehördliches Einschreiten gegen einen Störer; vgl. Rn. 263 und Übungsfall Nr. 8).

3. Möglichkeit der Rechtsverletzung des Klägers

Schließlich muss nach dem in Rn. 253 Gesagten eine Verletzung des Klägers in dessen subjektiv-öffentlichem Recht im konkreten Fall möglich, d.h. „eine Verletzung eigener subjektiver Rechte des Klägers nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen“ sein.

Beispiel: G ist durch behördlichen Bescheid vom 23.5. zur Duldung von Arbeiten zur Aufsuchung von Torfen auf seinem Grundstück verpflichtet worden. Mit notariell beurkundetem Vertrag vom 30.5. übertrug G das Grundstückseigentum im Wege der vorweggenommenen Erbfolge auf seine Tochter T. Die Umschreibung im Grundbuch erfolgte am 10.6. Um T einen ungetrübten Genuss ihres neuen Eigentums zu ermöglichen, erhebt G am 17.6. Widerspruch gegen die Duldungsverfügung. Ist der vorliegend statthafte Widerspruch zulässig?

Nein. Der Widerspruch ist mangels der analog § 42 Abs. 2 VwGO notwendigen Widerspruchsbefugnis des G unzulässig. Denn bei Erhebung des Widerspruchs war G bereits nicht mehr Eigentümer des Grundstücks, so dass er zu diesem Zeitpunkt keine Rechte mehr innehatte, die durch den angefochtenen Verwaltungsakt beeinträchtigt werden könnten. Die Möglichkeit einer Verletzung in eigenen Rechten ist somit offensichtlich ausgeschlossen. Die Verpflichtung zur Duldung der Aufsuchungsarbeiten belastet G nicht mehr. Vielmehr hat sich das Verwaltungsverfahren insoweit erledigt.

Trotz möglicher Verletzung des Klägers in einem subjektiv-öffentlichen Recht lässt sich die Klagebefugnis hierauf dann nicht stützten, wenn er sich auf dieses offensichtlich nicht mehr zu berufen vermag. Ein derartiger Ausschluss von Rechten nicht nur im Verwaltungsverfahren (formelle Präklusion), sondern auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren (materielle Präklusion) liegt namentlich dann vor, wenn

Expertentipp:

Ob der Kläger tatsächlich in dem von ihm geltend gemachten subjektiv-öffentlichen Recht verletzt ist, ist erst in der Begründetheit der Klage zu prüfen (Rn. 392, 452). Im vorliegenden Zusammenhang des § 42 Abs. 2 VwGO reicht vielmehr bereits die bloße Möglichkeit der Rechtsverletzung aus (Rn. 250). Hierfür „genügt es, dass der Kl[äger] Tatsachen behauptet, die - wenn sie sich als zutreffend erweisen - eine Rechtsverletzung ergeben können. Darin erschöpft sich die Filterfunktion der Klagebefugnis.“ Im Zweifel ist daher die Klagebefugnis zu bejahen und - bei Vorliegen aller übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen - die Frage nach der Rechtsverletzung des Klägers im Rahmen der Begründetheitsprüfung näher zu thematisieren (keine „Kopflastigkeit“ der Klausur). Als Faustregel mag insoweit gelten: Wären zur Verneinung der Klagebefugnis in der Klausur mehr als drei Sätze erforderlich, so ist die Möglichkeit einer Rechtsverletzung des Klägers nicht offensichtlich nach jeder Betrachtungsweise völlig ausgeschlossen, d.h. die sich aus § 42 Abs. 2 VwGO ergebenden Anforderungen sind erfüllt.

Auf die drei Elemente „subjektives Recht“, dessen Zuordnung zum Kläger und die Möglichkeit von dessen Verletzung in diesem Recht (Rn. 251 ff.) braucht im Fall der Anfechtung eines belastenden Verwaltungsakts durch dessen (Inhalts-)Adressaten nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO allerdings nicht näher eingegangen zu werden. Denn durch das in einem belastenden Verwaltungsakt enthaltene Ge- bzw. Verbot greift die Behörde jedenfalls in das Auffanggrundrecht des Adressaten aus Art. 2 Abs. 1 GG (allgemeine Handlungsfreiheit) ein, welches diesen vor ungesetzlichem Zwang schützt. Die Rechtsverletzung eines grundrechtsfähigen Adressaten eines belastenden Verwaltungsakts ist damit stets möglich (Adressatentheorie). Sofern im konkreten Fall vorhanden, ist vorrangig freilich auf einfachgesetzlich begründete Rechtspositionen bzw. zumindest etwaig einschlägige Spezialgrundrechte abzustellen. Wendet sich der Kläger gegen die behördliche Aufhebung (Rücknahme bzw. Widerruf, §§ 48 f. VwVfG) eines ihn begünstigenden Verwaltungsakts, so handelt es sich bei diesem um die möglicherweise verletzte Rechtsposition (vgl. das Beispiel in Rn. 435).

In Bezug auf sonstiges Verwaltungshandeln, das nicht im Erlass eines Verwaltungsakts besteht (z.B. behördeninterne Weisung), und bei anderen Klagearten als der Anfechtungsklage (z.B. Verpflichtungsklage; str.) ist die Adressatentheorie dagegen nicht einsetzbar, ebenso wenig wie bei Drittanfechtungsklagen.

In Bezug auf die Verpflichtungs- (Rn. 248; Übungsfall Nr. 4) sowie die allgemeine Leistungsklage (Rn. 249; Übungsfall Nr. 5) ist die Klagebefugnis dann zu bejahen, wenn - positiv formuliert - die Möglichkeit besteht, dass der Kläger einen Anspruch auf die jeweils begehrte Leistung hat (z.B. nach § 1 Abs. 1 S. 1 IFG; Negativbeispiel: § 29 Abs. 1 S. 2 VwVfG) bzw. - negativ gewendet - es auf Basis des klägerischen Vorbringens nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist, dass ein Rechtssatz besteht, der die Behörde zum Erlass des begehrten Verwaltungsakts verpflichtet oder zumindest ermächtigt und gleichzeitig ein subjektives Recht darauf gewährt und den Kläger in den Kreis der hiernach Berechtigten einbezieht. Verfügt die Behörde nach der jeweils in Rede stehenden Schutznorm über Ermessen und hat der Kläger gleichwohl eine Verpflichtungsklage in Gestalt der Vornahmeklage erhoben (Rn. 159 f.), so ist er nur dann klagebefugt, wenn eine Ermessensreduktion auf Null (Rn. 460) möglich erscheint. Zur allgemeinen Feststellungsklage s. Rn. 486.