Die Beteiligungsfähigkeit im Verwaltungsprozess
In diesem Beitrag lernst Du, welche Voraussetzungen an die Beteiligungsfähigkeit im Verwaltungsprozess gestellt werden und welche unterschiedlichen Personenkreise sie erfüllen können. Es wird erklärt, was es bedeutet, als Kläger, Beklagter oder Beigeladener beteiligt zu sein und welche Rolle Faktoren wie Rechtsfähigkeit und gesetzliche Regelungen spielen. Anhand von Beispielen werden die rechtlichen Anforderungen und besonderen Konstellationen veranschaulicht.
Zu den allgemeinen Zulässigkeitsvoraussetzungen einer verwaltungsgerichtlichen Klage gehört, dass die von der VwGO aufgestellten beteiligtenbezogenen Voraussetzungen erfüllt sind. Um deren Vorliegen prüfen zu können, ist es erforderlich, in einem ersten Schritt zu untersuchen, wer überhaupt die Beteiligten des konkreten verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sind (Rn. 225 ff.). Erst wenn diese feststehen, kann auf ihre Beteiligten-, Prozess- und Postulationsfähigkeit eingegangen werden (Rn. 231 ff.).
1. Beteiligte
Beteiligte am verwaltungsgerichtlichen Verfahren sind nach der abschließenden Aufzählung in § 63 VwGO:
- der Kläger (§ 63 Nr. 1 VwGO),
- der Beklagte (§ 63 Nr. 2 VwGO),
- der gem. § 65 VwGO Beigeladene (§ 63 Nr. 3 VwGO) und
- der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht (§ 35 VwGO) oder der Vertreter des öffentlichen Interesses (§ 36 VwGO), falls er von seiner Beteiligungsbefugnis Gebrauch macht (§ 63 Nr. 4 VwGO).
Zwischen den Beteiligten besteht das Prozessrechtsverhältnis und entfaltet sich gem. § 121 Nr. 1 VwGO die Bindungswirkung des rechtskräftigen Urteils.
Voraussetzung für die Erlangung der Beteiligtenstellung ist die Einbeziehung der betreffenden Person in den Prozess durch eine entsprechende Prozesshandlung (z.B. durch Klageerhebung oder durch gerichtliche Beiladung). Die rein faktische Betroffenheit in eigenen Rechten oder Kompetenzen allein begründet noch nicht die Beteiligtenstellung. Die beiden Hauptbeteiligten „Kläger“ und „Beklagter“ werden ausschließlich durch die Klage bestimmt. Nach dem insoweit maßgebenden formellen Beteiligtenbegriff ist „Kläger“, wer die Klage erhoben hat. „Beklagter“ ist, wer als solcher in der Klageschrift benannt ist. Ob es sich bei diesen jeweils um den nach materiellem Recht „richtigen“ Kläger (Aktivlegitimation) bzw. Beklagten (Passivlegitimation) handelt, ist für die prozessuale Stellung als Kläger bzw. Beklagter dagegen ohne Bedeutung. Der „Beigeladene“, d.h. der Dritte, der an einem fremden - nämlich dem zwischen den Hauptbeteiligten anhängigen - Prozess teilnimmt, erhält seine Stellung erst mit Zustellung des Beiladungsbeschlusses (§ 65 Abs. 4 S. 1 VwGO) bzw. mit dessen Verkündung in der mündlichen Verhandlung; der Rechtsschutzsuchende hat hierauf jeweils keinen Einfluss. Der Sinn und Zweck der Beiladung besteht darin, dem Beigeladenen die Möglichkeit zur Wahrung seiner Interessen zu geben (Rechtsschutz, vgl. § 66 VwGO) und die Rechtskraft der Entscheidung zugunsten der Prozessökonomie sowie der Rechtssicherheit (keine sich widersprechenden Entscheidungen in derselben Sache) auf ihn zu erstrecken, s. § 121 Nr. 1 i.V.m. § 63 Nr. 3 VwGO, sog. „,Drittwirkung‚ des Urteils“.
Expertentipp:
Bei der Beiladung handelt es sich nicht um eine Zulässigkeitsvoraussetzung desjenigen Verfahrens, bzgl. dessen die Beiladung in Frage steht - weshalb diese auch erst im Anschluss an die Zulässigkeit (und vor der Begründetheit) zu prüfen ist. Vielmehr kann die Zulässigkeit eines von einem wirksam Beigeladenen angestrengten Folgeprozesses aufgrund der Rechtswirkung der Beiladung (§ 121 Nr. 1 VwGO) am Prüfungspunkt „keine entgegenstehende rechtskräftige Entscheidung“ scheitern (Rn. 46). Denn der (einfach oder notwendig) Beigeladene wird durch das rechtskräftige Urteil ebenso gebunden wie die Hauptbeteiligten.
Sowohl auf der Kläger- als auch auf der Beklagtenseite können nicht nur jeweils eine, sondern durchaus auch mehrere Personen auftreten (subjektive Klagehäufung). Auf diese auch sog. aktive (mehrere Kläger) bzw. passive (mehrere Beklagte) Streitgenossenschaft finden die §§ 59 bis 63 ZPO entsprechend Anwendung, § 64 VwGO.
Expertentipp:
Bei der Streitgenossenschaft (subjektive Klagehäufung) handelt es sich um eine aus prozessökonomischen Gründen oder aufgrund der Natur der Sache erfolgende Verbindung mehrerer Klagen zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung. Trotz dieser Verbindung bleiben die einzelnen Verfahren jedoch prinzipiell selbstständig und müssen die Zulässigkeitsvoraussetzungen hinsichtlich der Klage jedes einzelnen Streitgenossen gegeben sein. „In der Klausur müssen Bearbeiter erkennen lassen, dass es sich hier[bei] - ebenso wie bei der Beiladung [Rn. 228] - nicht um eine Sachentscheidungsvoraussetzung handelt.“ Ist die einfache Streitgenossenschaft gem. §§ 59 f. ZPO nicht zulässig oder zweckmäßig, so muss das Gericht die Verfahren nach § 93 VwGO trennen.
2. Beteiligtenfähigkeit
Die nach § 63 Nr. 1-3 VwGO am konkreten verwaltungsgerichtlichen Verfahren Beteiligten müssen jeweils die Fähigkeit besitzen, Subjekt eines Prozessrechtsverhältnisses im Rahmen der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit sein zu können. Diese Beteiligten- bzw. Beteiligungsfähigkeit kommt vorbehaltlich bundesgesetzlicher Spezialregelungen (z.B. § 47 Abs. 2 S. 1, 2 VwGO) gem. § 61 VwGO
- natürlichen und juristischen Personen sowohl des öffentlichen Rechts (dies sind neben den [Gebiets-]Körperschaften „Bund“, „Länder“ und „Gemeinden“ ferner noch die rechtsfähigen Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts) als auch des Privatrechts wie etwa der AG, der GmbH, dem e.V. etc. zu, § 61 Nr. 1 VwGO. Den vollrechtsfähigen juristischen Personen gleichgestellt sind solche Einrichtungen, denen durch Gesetz Teilrechtsfähigkeit eingeräumt wird (z.B. der oHG gem. § 124 Abs. 1 HGB, der KG gem. § 161 Abs. 2 i.V.m. § 124 Abs. 1 HGB und nach der BGH-Rechtsprechung auch der GbR); zu ausländischen juristischen Personen s. Übungsfall Nr. 8. Nimmt hingegen eine natürliche Person als Organwalter die Rechte eines monokratisch organisierten Organs (z.B. Bürgermeister) bzw. eines mit innerorganisatorischen Rechten ausgestatteten Organteils (z.B. einzelnes Gemeinderatsmitglied; s. Übungsfall Nr. 6) wahr, so folgt ihre Beteiligtenfähigkeit nach umstrittener Ansicht nicht aus § 61 Nr. 1 Alt. 1 VwGO, sondern vielmehr aus § 61 Nr. 2 VwGO analog (Rn. 233). Denn insoweit handele der Beteiligte nicht in seiner Eigenschaft als natürliche Person (so aber z.B. bei der Geltendmachung von Individualrechten, z.B. aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG), sondern vielmehr in seiner organschaftlichen Stellung;
Expertentipp:
Handelt es sich beim Kläger - wie häufig der Fall - um eine natürliche Person, so ist dessen Beteiligtenfähigkeit in der Klausur knapp mit in etwa folgender Formulierung zu bejahen: „Als natürliche Person ist der Kläger gem. § 61 Nr. 1 Alt. 1 VwGO beteiligtenfähig.“
| • | Vereinigungen, d.h. Personenmehrheiten mit einem Mindestmaß an Organisation, zu, soweit ihnen selbst - wie z.B. dem Ortsverband einer politischen Partei (zu deren Gebietsverbänden der jeweils höchsten Stufe s. bereits § 3 S. 2 ParteienG) oder einem nichtrechtsfähigen Verein, nicht hingegen etwa der Gesamtheit der Einwohner einer Straße - materiell-rechtlich ein Recht zustehen kann, § 61 Nr. 2 VwGO. Insofern lässt die h.M. allerdings nicht irgendein Recht ausreichen, sondern verlangt vielmehr, dass der Vereinigung das Recht gerade im Hinblick auf den konkreten Streitgegenstand (Rn. 58) zustehen muss, vgl. § 61 Nr. 2 VwGO: „soweit“. Die Prüfung von § 42 Abs. 2 VwGO wird hierdurch nicht überflüssig. Denn während es vorliegend allein um die potentielle Innehabung eines Rechts geht (vgl. § 61 Nr. 2 VwGO: „Recht zustehen kann“), ist im Rahmen der Klagebefugnis zusätzlich noch die Möglichkeit der Verletzung dieses Rechts zu prüfen (Rn. 250 ff.). Aufgrund des Zwecks von § 61 Nr. 2 VwGO, das Prozessrecht an das materielle Recht anzupassen (Entsprechung von Rechts- und Beteiligtenfähigkeit), ist es über den Wortlaut dieser Vorschrift hinaus bereits ausreichend, wenn die Vereinigung Zuordnungssubjekt eines Rechtssatzes ist, durch den für sie zwar nicht ein Recht, dafür aber eine Pflicht begründet wird. Bei dem Recht bzw. der Pflicht i.S.v. § 61 Nr. 2 VwGO muss es sich zudem nicht zwingend um ein(e) solche(s) im Außenverhältnis zwischen Staat und Bürger handeln, sondern es genügen auch innerorganisatorische Rechte bzw. Pflichten („wehrfähige Innenrechtsposition“ als Kontrastorgan). Dies ist v.a. bei Organstreitigkeiten wie dem Kommunalverfassungsstreit von Bedeutung, wo die Beteiligtenfähigkeit sowohl von monokratischen Organen als auch von Kollegialorganen (z.B. Gemeinderat; str. bzgl. der Initiatoren eines Bürgerbegehrens) aus § 61 Nr. 2 VwGO (analog) folgt, s. Übungsfall Nr. 6; |
| • | Behörden zu, sofern das Landesrecht dies - für Landes-, aus Gründen der Organisationshoheit nicht aber auch für Bundesbehörden (str.) - bestimmt, § 61 Nr. 3 VwGO. Hat das betreffende Bundesland von dieser Ermächtigung Gebrauch gemacht, so handelt die selbst nicht rechtsfähige Behörde in gesetzlicher Prozessstandschaft für den Rechtsträger (juristische Person des öffentlichen Rechts wie z.B. das Land), dem sie angehört - und ist aufgrund weiterer landesrechtlicher Bestimmung nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO regelmäßig richtiger Klagegegner (Rn. 287 ff.). Von der durch § 61 Nr. 3 VwGO eröffneten Möglichkeit wurde |
Expertentipp:
„Die Beteiligtenfähigkeit kann […] aufgefaßt werden als prozessuales Pendant der Rechtsfähigkeit.“ Es gilt: Wer rechtsfähig ist, ist auch beteiligtenfähig (vgl. § 61 Nr. 1 VwGO), wobei § 61 Nr. 2 und 3 VwGO diesen Grundsatz noch erweitern. Im Ergebnis haben die Regelungen des § 61 VwGO zur Folge, dass im Verwaltungsprozess praktisch jedermann beteiligtenfähig ist.
Demgegenüber sind namentlich in Baden-Württemberg, Bayernund NRW Behörden mangels Existenz einer landrechtlichen Bestimmung i.S.v. § 61 Nr. 3 VwGO jeweils nicht beteiligtenfähig.
Sofern die Beteiligtenfähigkeit nach § 61 VwGO nicht spätestens im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vorliegt, ist der betreffende Kläger bzw. Beklagte zwar Beteiligter des jeweiligen Prozesses. Die Klage ist aber wegen seiner mangelnden Beteiligtenfähigkeit unzulässig und daher durch Prozessurteil abzuweisen. Wird im betreffenden Rechtsstreit allerdings gerade um die Beteiligtenfähigkeit eines Beteiligten (z.B. Verein) gestritten, so ist dieser insoweit als beteiligtenfähig zu behandeln und erst im Rahmen der Begründetheit näher zu prüfen, ob beispielsweise die betreffende juristische Person tatsächlich wirksam aufgelöst wurde, sog. doppelt relevante Tatsache (Rn. 40).