Die Kostenerhebung für polizeiliche Maßnahmen

1. Überblick über die verschiedenen Rechtsgrundlagen für Ersatzansprüche des Polizeiträgers

Ausgangspunkt bei der Kostenerhebung ist das bayerische KG. Nach Art. 1 Abs. 1 S. 1 KG erheben die Behörden des Staates für Tätigkeiten, die sie in Ausübung hoheitlicher Gewalt vornehmen (= Amtshandlung), Kosten (= Oberbegriff für Gebühren und Auslagen).

Nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 10 S. 1 KG werden Kosten für polizeiliche Maßnahmen zur Erfüllung der Aufgaben nach Art. 2 PAG nicht erhoben, soweit nichts anderes bestimmt ist. Art. 93 S. 1 PAG bestätigt diese Regelung und bestimmt, dass Art. 3 KG nicht anzuwenden ist, soweit das PAG die Erhebung von Kosten regelt. Zu beachten gilt es, dass das KG keine Anwendung auf Maßnahmen im represssiven (strafverfolgenden) Bereich findet (vgl. aber Art. 93 S. 2 PAG).

Die Erhebung von Kosten regeln dabei insbesondere Art. 9 Abs. 2, 28 Abs. 5 S. 1, 72 Abs. 1 S. 2 PAG. Diese verschiedenen Kostengrundlagen sind dabei insbesondere bei den Abschleppfällen abzugrenzen.

2. Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Kostenbescheids

Die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids folgt - aufgrund seiner Rechtsnatur als Verwaltungsakt i.S.d. Art. 35 S. 1 BayVwVfG - den allgemeinen Regeln und unterteilt sich in formelle und materielle Rechtmäßigkeit.

Wie prüft man: Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids:

I. Formelle Rechtmäßigkeit

1. Zuständigkeit: Behörden des Staates nach Art. 1 Abs. 1 KG (im Regelfall Zuständigkeit in der Klausur angegeben)

2. Verfahren und Form nach BayVwVfG: Anhörung nach Art. 28 Abs. 1 BayVwVfG erforderlich, aber Heilung nach Art. 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 BayVwVfG möglich

II. Materielle Rechtmäßigkeit

1. Rechtsgrundlage: Art. 3 Abs. 1 Nr. 10 KG i.V.m. Art. 93 S. 1 PAG i.V.m. Art. 9 Abs. 2 S. 1 PAG oder Art. 28 Abs. V S. 1 PAG oder Art. 72 Abs. 1 S. 2 PAG

2. Rechtmäßigkeit der Amtshandlung

Die Regelung des Art. 16 Abs. 5 KG

Ausnahme bei Unanfechtbarkeit

3. Ordnungsgemäße Kostenhöhe

4. Kostenschuldnereigenschaft

Korrektur des Begriffs der Verantwortlichkeit

Mehrheit von Kostenschuldnern

5. Ordnungsgemäße Ermessensausübung, Art. 93 S. 5 PAG (auch bezüglich Auswahl zwischen mehreren Kostenschuldnern)

nachträgliches Aufstellen von Verkehrszeichen

Halter überlässt Fahrer sein KFZ

3. Die Rechtmäßigkeit der Amtshandlung als Voraussetzung der Kostenerhebung

Bei der Kostenerhebung handelt es sich um eine eigene polizeiliche Maßnahme in Form eines Verwaltungsaktes nach Art. 35 S. 1 BayVwVfG, gegen den sich der Betroffene mit der Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) wehren kann. Grundsätzlich ist es möglich, die Kostenentscheidung zusammen mit der Primärmaßnahme anzugreifen oder aber isoliert gegen die Kostenentscheidung vorzugehen (vgl. Art. 12 Abs. 3 KG). Strittig ist, ob einer Anfechtungsklage gegen eine Kostenentscheidung aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO zukommt oder ob eine solche gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO entfällt. Die Vollstreckung des polizeilichen Kostenbescheids erfolgt nach Art. 18 ff., 23 ff. VwZVG.

Expertentipp:

Beachten Sie, dass infolge der Zahlung durch den Bürger keine Erledigung eintritt, da der Kostenbescheid weiterhin den Rechtsgrund für das Behaltendürfen des Geldes darstellt. Aus Anwaltssicht müsste in diesem Fall der Annexantrag nach § 113 Abs. 1 S. 2 VwGO auf Rückgewährung der gezahlten Kosten gestellt werden.

Die zugrundeliegende Amtshandlung, also eine polizeiliche Primär- oder Sekundärmaßnahme, ist davon zu trennen und eigentlich nur der Anlass der Kostenerhebung.

a) Grundsatz nach Art. 16 Abs. 5 KG

Gleichwohl ist im Grundsatz auch die Rechtmäßigkeit der polizeilichen Amtshandlung Voraussetzung für eine Kostenerhebung. Bei der polizeilichen Kostenerhebung gilt daher der Grundsatz der Konnexität. Dies ergibt sich bereits aus Art. 16 Abs. 5 KG, wonach solche Kosten, die bei richtiger Sachbehandlung nicht entstanden wären, nicht erhoben werden. Dabei handelt es sich letztlich um eine Ausprägung des Grundsatzes von Treu und Glauben i.S.d. § 242 BGB. Die Behörden würden sich widersprüchlich verhalten, wenn sie für eine rechtswidrige Amtshandlung Kosten verlangen würden, da der Bürger diese gezahlten Kosten als Schaden infolge einer rechtswidrigen Maßnahme sogleich wieder über den Staatshaftungsanspruch nach § 839 BGB i.V.m. Art. 34 S. 1 GG zurückverlangen könnte.

b) Ausnahme bei Unanfechtbarkeit

Vor diesem dogmatischen Hintergrund ergibt sich zugleich die Ausnahme, wann eine Rechtmäßigkeit der Amtshandlung für die Rechtmäßigkeit der Kostenerhebung nicht erforderlich ist. Nach § 839 Abs. 3 BGB hat der Bürger zumutbare Rechtsmittel einzulegen, um den Staatshaftungsanspruch nicht zu verlieren.

Ist der in Ausführung der Amtshandlung ergangene Verwaltungsakt mangels Rechtsmittels des Bürgers unanfechtbar und damit bestandskräftig geworden, ist dessen Rechtmäßigkeit keine Voraussetzung mehr für eine Kostenerhebung. Maßgeblich ist also der Ablauf der Klagefrist nach § 74 Abs. 1 S. 2 VwGO.

Im Polizeirecht ist im Falle einer Erledigung innerhalb offener Klagefrist (Regelfall aufgrund des sofortigen Vollzugs) zu beachten, dass ein erledigter Verwaltungsakt nicht mehr unanfechtbar werden kann, da die Rechtsmittelfristen lediglich einem Verwaltungsakt zur Bestandskraft verhelfen sollen, was nach Erledigung nicht mehr möglich ist. Sofern also eine Erledigung innerhalb offener Klagefrist eintritt, ist die Rechtmäßigkeit der Amtshandlung für die Kostenerhebung stets erforderlich.

Expertentipp:

In der Klausur werden von Ihnen keinesfalls die vorstehenden Ausführungen verlangt. Es ist vollkommen ausreichend, wenn Sie mit Hinweis auf Art. 16 Abs. 5 KG die Rechtmäßigkeit der Amtshandlung prüfen, sofern noch keine Bestandskraft vorliegt. Die Ausführungen wurden nur deshalb etwas ausführlicher gehalten, um dieses doch komplizierte und extrem wichtige Problem verständlich zu machen.

Extrem wichtig ist auch, dass Sie den Begriff der Amtshandlung richtig einordnen. Die Amtshandlung ist die konkrete Maßnahme, für die die Polizei ihre Kosten einfordert. Im Fall einer unmittelbaren Ausführung einer Sicherstellung (häufigster Fall bei den Abschleppfällen) stellt die relevante Amtshandlung also die unmittelbare Ausführung der Sicherstellung (als Primärmaßnahme) dar.

4. Die Höhe der Kosten

Die Höhe der zu erhebenden Kosten beurteilt sich dabei nach Art. 93 S. 3 und 4 PAG i.V.m. § 1 PolKV, der für die polizeilichen Maßnahmen Gebührenrahmen festlegt. Wichtig ist dabei, dass nach § 2 PolKV mit den Gebühren nach § 1 (nur) die Auslagen nach Art. 10 Abs. 1 Nr. 2, 3, 4 KG abgegolten sind. Insbesondere die anderen Behörden oder anderen Personen für ihre Tätigkeit zustehenden Beträge nach Art. 10 Abs. 1 Nr. 5 KG sind also nicht abgegolten und können zusätzlich zu den Gebühren nach § 1 PolKV eingefordert werden. Darunter fallen z.B. die Kosten des privaten Abschleppunternehmers. Unter den Begriff der Auslagen fallen alle besonderen, ausscheidbaren Aufwendungen der Behörde.

5. Die Person des Kostenschuldners

Die Person des Kostenschuldners wird durch die jeweiligen Kostennormen bestimmt. Art. 9 Abs. 2 PAG stellt auf den (hypothetisch) nach Art. 7 oder 8 PAG Verantwortlichen ab. Er wird dagegen direkt bestimmt durch Art. 28 Abs. 5 S. 2 PAG im Rahmen der Kostenerhebung für eine Sicherstellung. Art. 72 Abs. 1 S. 2 PAG stellt letztlich auf den Betroffenen ab; beim Sofortvollzug nach Art. 70 Abs. 2 PAG ist das der im Rahmen der hypothetischen Primärmaßnahme Verantwortliche.

a) Verantwortlicher im Sinne des Kostenrechts: Korrektur des Begriffs der Verantwortlichkeit gegenüber der Primärebene

Expertentipp:

Bei der Korrektur des Begriffs der Verantwortlichkeit auf der Tertiärebene handelt es sich um einen Klausur-Klassiker!

Beim Begriff des Verantwortlichen muss aber berücksichtigt werden, dass der bei polizeilichen Primärmaßnahmen maßgebliche Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr auf der Tertiärebene keine Bedeutung mehr hat. Störer im kostenrechtlichen Sinne ist daher nur derjenige, der aus einer ex-post-Sicht (also nach vollständiger Aufklärung des Sachverhalts; im Gegensatz zur ex-ante und ex-situatione Sicht bei der Bestimmung einer Gefahr) auch wirklich verantwortlich i.S.d. Art. 7 f. PAG ist. Das bedeutet:

Der nach Art. 10 PAG Nicht-Verantwortliche ist nicht kostenpflichtig; dies ergibt sich schon aus den einzelnen Kostenerhebungsbestimmungen, die die Kostenerhebung von den Verantwortlichen ermöglichen.
Der Anscheinsstörer ist nach BayVGH nur dann kostenpflichtig, wenn er den Anschein der Gefahr zurechenbar veranlasst hat (Gleiches gilt für den sogenannten Verdachtsstörer). Art. 3 Abs. 1 Nr. 10 S. 2 lit b und c KG enthalten Sonderregeln für die Haftung als Anscheinsstörer.
der Putativstörer ist bereits auf Primärebene nicht verantwortlich (weil keine Gefahr i.S.d. PAG vorliegt) und ist dementsprechend natürlich auch nicht kostenpflichtig.
Nach Ansicht des VG Berlin folgt aus der Möglichkeit der Inanspruchnahme nicht geschäftsfähiger und schuldunfähiger Personen auf Primärebene auch die Kostenpflicht dieser Personen.
Bei Vollstreckungsmaßnahmen, die auch dann rechtmäßig sind, wenn die Grundverfügung rechtswidrig ist, ist auf der Tertiärebene eine Korrektur vorzunehmen. Kosten können für eine Vollstreckungsmaßnahme nur erhoben werden, wenn auch die Grundmaßnahme rechtmäßig ist. Keine Rolle spielt dies in den Fällen des Art. 9 PAG und 70 Abs. 2 PAG, da hier ohnehin die (hypothetische) Rechtmäßigkeit der Primärmaßnahme zu prüfen ist.

b) Mehrheit von Kostenschuldnern

Mehrere Kostenschuldner (bei sachbezogenen Maßnahmen wegen Art. 8 Abs. 2 PAG oft möglich) haften nach Art. 2 Abs. 4 KG als Gesamtschuldner. Der Grundsatz der freien Auswahl nach § 426 Abs. 1 S. 1 BGB wird dabei aber durch die Besonderheiten des Kostenrechts nach Art. 2 Abs. 1 S. 1 KG überlagert, der das sogenannte Veranlasserprinzip regelt.

Dabei ist im Grundsatz ein Verhaltensverantwortlicher vor dem Zustandsverantwortlichen in Anspruch zu nehmen (Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr hat auf der Ebene der Kostenpflicht keine Bedeutung mehr, da die Gefahr bereits beseitigt wurde).

Zwischen mehreren Verhaltensverantwortlichen oder mehreren Zustandsverantwortlichen steht die Auswahl im freien Ermessen der Behörde. Zulässiges Auswahlkriterium ist dabei die Solvenz der Schuldner.

6. Das Absehen von der Kostenerhebung aus Billigkeitsgründen

Von der Erhebung von Kosten kann nach Art. 93 S. 5 PAG abgesehen werden, soweit dies der Billigkeit widerspricht.

Hinweis:

Dazu sollten Ihnen insbesondere folgende Fälle bekannt sein:

Bei der nachträglichen Aufstellung von Verkehrszeichen (die als Verwaltungsakt in Form der Allgemeinverfügung nach Art. 35 S. 2 BayVwVfG mit dem Aufstellen gegenüber jedermann Verbindlichkeit erlangen und daher auch von jedermann zu beachten sind) ist die Anordnung des Abschleppens (als Primärmaßnahme!) rechtmäßig, weil das Fahrzeug mit der Aufstellung des Verkehrsschildes rein objektiv zu einer Gefahr für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs wird - die Belastung des Fahrers oder Halters mit den Kosten ist aber unzumutbar i.S.d. Art. 93 S. 5 PAG, solange das nachträglich aufgestellte Verkehrschild nicht mit einer Mindestvorlaufzeit von mindestens drei Werktagen angekündigt worden war. Mit anderen Worten ist die Kostenbelastung für eine Abschleppmaßnahme daher für die in dem betroffenen Bereich parkenden Dauerparker erst am vierten Tage nach der Anordnung (also der Ankündigung des Halteverbots in der Zukunft oder bei fehlender vorheriger Ankündigung des Halteverbots selber) verhältnismäßig. Vgl. BayVGH U. v. 17.4.2008 - 10 B 08.449 - juris; Berner/Köhler/Käß Art. 76 Rn. 21; die Rechtsprechung schafft also eine Pflicht, sich bei längerem Parken im öffentlichen Straßenverkehr regelmäßig über eine mögliche Änderung der Verkehrslage zu informieren. Dem Bürger muss hierbei also immer ein Zeitraum von drei Werktagen als Reaktionsmöglichkeit verbleiben.

Überlässt der Halter einem Fahrer sein KFZ und wird dieses infolge verkehrswidrigen Parkens durch den Fahrer von der Polizei abgeschleppt, trifft den Halter die Pflicht, den Fahrer zu nennen; nennt er diesen nicht, haftet er nach Art. 8 Abs. 2 S. 1 PAG als Zustandsverantwortlicher für die Abschleppkosten, weitere Ermittlungen zur Feststellung des Fahrers hat die Polizei nicht durchzuführen, weil es sich regelmäßig um einen unangemessenen und unzumutbaren Verwaltungsaufwand handelt; diese Grundsätze gelten auch, wenn der Fahrer das KFZ abredewidrig und ohne Wissen des Halters in den die Störung der öffentlichen Sicherheit verursachenden Zustand gebracht hat. Berner/Köhler/Käß Art. 76 Rn. 19.