Die Rechtsaufsicht über Gemeinden

Soweit die Gemeinde eine Aufgabe im eigenen Wirkungskreis erfüllt unterfällt sie der staatlichen Rechtsaufsicht.

I. Die Rechtsaufsichtsbehörden

Die Rechtsaufsichtsbehörden bestimmen sich über Art. 110 GO. Rechtsaufsichtsbehörde über die kreisangehörige Gemeinde ist nach Art. 110 S. 1 GO das Landratsamt als Staatsbehörde (Kreisverwaltungsbehörde). Da auch die Große Kreisstadt eine dem Grunde nach kreisangehörige Gemeinde ist, ist auch insoweit das Landratsamt Rechtsaufsichtsbehörde, als die Große Kreisstadt im eigenen Wirkungskreis handelt.

Rechtsaufsichtsbehörde über die kreisfreie Gemeinde ist nach Art. 110 S. 2 GO die Regierung (mittlere Staatsbehörde).

II. Die rechtsaufsichtlichen Aufsichtsmittel

Die rechtsaufsichtlichen Aufsichtsmittel finden sich in den Art. 111-114 GO:

1. Informationsrecht, Art. 111 GO

Dieses ermächtigt die Rechtsaufsichtsbehörde, sich über alle Angelegenheiten der Gemeinde zu informieren. Die Besonderheit von Art. 111 GO liegt darin, dass er nach seiner Wortwahl „alle“ sowohl für gemeindliche Angelegenheiten des eigenen wie des übertragenen Wirkungskreises gilt.

2. Beanstandungs- und Aufhebungsverlangen, Art. 112 S. 1 GO

Die Rechtsaufsichtsbehörde kann rechtswidriges Handeln der Gemeinde zum Anlass nehmen, dieses gemeindliche Tun zu beanstanden und dessen Aufhebung zu verlangen; in Art. 112 GO besteht zum einen das Verbot isolierter Beanstandung („und“), sowie das Verbot präventiver Beanstandung; Art. 112 GO greift stets nur bei bereits erfolgtem gemeindlichen Handeln (repressive Aufsicht). Daneben hat die Rechtsaufsichtsbehörde nach Art. 112 S. 2 GO die Befugnis, die jeweilige Gemeinde zur Erfüllung öffentlich-rechtlicher Aufgaben und Verpflichtungen aufzufordern. Relevant wird dies insbesondere im Rahmen der Erfüllung gemeindlicher Pflichtaufgaben nach Art. 57 Abs. 2 GO.

Beispiel:

Wenn die Rechtsaufsichtsbehörde gegenüber der Gemeinde lediglich einen Gebühren- bzw. Beitragsbescheid beanstandet, ohne dessen Aufhebung zu verlangen, so ist diese Maßnahme bereits deshalb rechtswidrig, weil Art. 112 GO stets die Verbindung von Beanstandung mit einem Aufhebungsverlangen fordert.

3. Ersatzvornahme, Art. 113 GO

Die Ersatzvornahme ist ultima ratio, sofern die Gemeinde dem mit einer angemessenen Frist versehenen Aufhebungsverlangen nach Art. 112 S. 1 GO nicht nachkommt; sie stellt quasi die Vollstreckung der Grundmaßnahme nach Art. 112 GO dar. Damit sind Voraussetzung einer rechtmäßigen Ersatzvornahme: Ein wirksamer Grund-VA nach Art. 112 GO mit angemessener Fristsetzung; Vollziehbarkeit des Grund-VA (§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO); Nichterfüllung innerhalb der gesetzten Frist durch die Gemeinde und Androhung der Ersatzvornahme (Letzteres str.). Die Rechtsgrundlage der Ersatzvornahme liegt dabei in Art. 113 GO, nicht im Bayerischen Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz (VwZVG).

Beispiel:

Im oben genannten Fall wird es der Regel entsprechen, dass die Rechtsaufsichtsbehörde den gemeindlichen Gebührenbescheid beanstandet und dessen Aufhebung innerhalb angemessener Frist verlangt. Für den Fall der Untätigkeit der Gemeinde wird die Ersatzvornahme durch die Rechtsaufsichtsbehörde als staatliche Behörde angedroht.

4. Bestellung eines Beauftragten, Art. 114 GO

Art. 114 GO ist ein Notstandsaufsichtsmittel, das nur zur Anwendung gelangen kann, wenn die sonstigen aufsichtlichen Mittel keinen Erfolg versprechen und die gemeindliche Beschlussunfähigkeit (Art. 47 Abs. 2 GO) auch nicht anderweitig behebbar erscheint (in der Praxis äußerst selten).

III. Rechtsschutz der Gemeinde gegen rechtsaufsichtliche Maßnahmen

Der Rechtsschutz gegen Maßnahmen, die im Bereich der Rechtsaufsicht getroffen werden, hängt von der Rechtsnatur derartiger Maßnahmen ab.

1. Rechtsnatur der Maßnahmen

Da im Rahmen der Rechtsaufsicht gemeindliches Handeln im eigenen Wirkungskreis Anlass zur Rechtskontrolle ist, liegen bei allen rechtsaufsichtlichen Maßnahmen unstreitig Verwaltungsakte im Sinne von Art. 35 S. 1 BayVwVfG vor. Die Maßnahmen der Rechtsaufsichtsbehörde haben zweifellos Außenwirkung, da die Gemeinde als Rechtssubjekt außerhalb des Freistaates Bayern betroffen ist.

Die rechtsaufsichtliche Maßnahme hat nach allen vertretenen Ansichten den Charakter eines Verwaltungsakts im Sinne von Art. 35 BayVwVfG. Ein Rechtsstreit ist hier nicht zu erörtern.

2. Statthafte Klageart und Klagebefugnis

Statthafte Klageart ist daher in allen Fällen der Rechtsaufsicht die Anfechtungsklage, § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO.

Expertentipp:

Halten Sie sich bei der Verwaltungsaktsqualität der rechtsaufsichtlichen Maßnahme zeitlich nicht auf. Nach Feststellung der Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises genügt hier die Feststellung des Verwaltungsaktscharakters aufgrund der Außenwirkung im Verhältnis Freistaat Bayern-Gemeinde. Streitig ist die Rechtsnatur einer aufsichtlichen Maßnahme nur im Rahmen der Fachaufsicht.

Die Klagebefugnis, § 42 Abs. 2 VwGO, lässt sich unschwer aus einer möglichen Verletzung der gemeindlichen Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 11 Abs. 2 BV herleiten.

Expertentipp:

Tenorierung eines rechtsaufsichtlichen Bescheides

Nach Feststellung der rechtswidrigen Handlung (Beschluss oder Verwaltungsakt) der Gemeinde ist im Rahmen von Art. 112, 113 GO wie folgt vorzugehen:

1. Der Beschluss/Die Verfügung der Gemeinde X wird rechtsaufsichtlich beanstandet und dessen/deren Aufhebung bis zum (bzw. innerhalb eines Monats nach Unanfechtbarkeit der Entscheidung) verlangt.

2. Für Nr. 1 wird die sofortige Vollziehung angeordnet (entfällt beim Klammerzusatz in Nr. 1).

3. Falls die Gemeinde der Aufforderung in Nr 1 nicht fristgerecht nachkommt, wird das Landratsamt im Wege der Ersatzvornahme anstelle der Gemeinde den Beschluss/die Verfügung des Gemeinderats vom …. aufheben.

4. Für Nr. 3 wird die sofortige Vollziehung angeordnet.

5. Für diesen Bescheid werden keine Kosten erhoben (Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 KG Ziegler/Tremel Nr. 380. ).