Der Schutzbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie

Zunächst ist zu prüfen, ob der Schutzbereich (Gewährleistungsbereich) der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie berührt ist.

1. Normativer Maßstab

Bei der Bestimmung des Schutzbereiches der kommunalen Selbstverwaltung ist die maßgebliche Norm festzustellen. Art. 28 Abs. 2 GG ist bindend für sämtliche Hoheitsträger. Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW kann dagegen als landesrechtliche Norm gemäß Art. 31 GG nicht den (höherrangigen) Bundesgesetzgeber binden.

Beispiel:

Ein Bundesgesetz zur Änderung des Sozialgesetzbuches Teil XII sieht Regelungen zur Festlegung der Bedarfe für Bildung und Teilhabe von Sozialhilfeempfängern vor, die die bestehenden Aufgaben der Kommunen erweitern. Verfassungsrechtlicher Maßstab für eine Verletzung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie ist für den Bundesgesetzgeber nicht Art. 78 LVerf NRW, sondern Art. 28 Abs. 2 GG. Aufgrund des Verstoßes gegen Art. 28 Abs. 2 GG, der durch das Aufgabenübertragungsverbot des Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG näher ausgestaltet wird, hat das Bundesverfassungsgericht das Bundesgesetz für verfassungswidrig erklärt.

Bei Landesgesetzen sind Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW nebeneinander zu berücksichtigen. Dies folgt aus der verfassungsrechtlichen Vorgabe, dass die landesverfassungsrechtlichen Garantien mit Art. 28 Abs. 2 GG in Einklang stehen müssen. Art. 78 LVerf NRW hat hinsichtlich des geschützten Kompetenzbereiches einen etwas weiteren Anwendungsbereich als Art. 28 Abs. 2 GG, weil Art. 78 Abs. 2 LVerf NRW die gemeindliche Kompetenz nicht auf Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft beschränkt, sondern die Gemeinden und Gemeindeverbände grundsätzlich für alle Verwaltungsangelegenheiten in ihren Gebiet für allein zuständig hält, sofern die Gesetze nicht etwas anderes bestimmen.

Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. 1 und 2 LVerf NRW sind Kompetenzschutzvorschriften zugunsten der Kommunen. Behauptet also eine Kommune, dass ein Hoheitsakt mit Art. 28 Abs. 2 GG bzw. Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW unvereinbar sei, so macht sie geltend, dass ihre Kompetenz missachtet werde. Die verfassungsrechtlichen Vorschriften verstärken die Kompetenzvorschriften zu einem subjektiven Recht der Kommunen.

Umgekehrt darf sich die Kommune bei ihren Handlungen auch nur innerhalb dieses Kompetenzrahmens bewegen. Insbesondere bei amtlichen Äußerungen von Kommunalorganen mit Eingriffswirkung in Rechte Dritter ist die Zuständigkeit der Kommune zu beachten. Zusätzlich sind hierbei die rechtsstaatlichen Anforderungen an hoheitliche Äußerungen, also das Sachlichkeits- und Verhältnismäßigkeitsgebot zu wahren.Bei partei- bzw. vereinskritischen Stellungnahmen, die von kommunalen Organen in amtlicher Eigenschaft abgegeben werden, ist zudem die amtliche Neutralitätspflicht zu beachten, welche aus dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG) und den Grundrechten (insbesondere Art. 3 GG) abgeleitet wird. In Wahlkampfzeiten wird die Einhaltung der amtlichen Neutralitätspflicht zusätzlich durch die Grundsätze der freien und gleichen Wahl geschützt (Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG).

Beispiel:

Auf dem Gebiet der kreisfreien Stadt Düsseltal betreibt der eingetragene Verein „Nationale Kameraden“ (NK) eine Tagungsstätte. Auf der geplanten Jahreshauptversammlung sind aufgrund der Tagesordnungspunkte und der Rednerliste wieder Äußerungen führender Vereinsvertreter zu erwarten, die sich für „ausländerfreie Zonen“ in Düsseltal aussprechen und das „Ideal“ einer „ethnisch homogenen Volksgemeinschaft“ propagieren. Daraufhin ruft auf der Internethomepage der Stadt Düsseltal das Bündnis „Düsseltal bekennt Farbe“ am gleichen Tag zu einem „friedlichen und gewaltfreien“ Protest gegen die geplante Vereinssitzung auf. Im Einzelnen heißt es in dem vom Oberbürgermeister unter Angabe seiner Amtsbezeichnung unterschriebenen Aufruf: „Wer sich mit ausländerfeindlichen Parolen gegen unsere Verfassung richtet und so das Ansehen unserer Stadt schädigt, ist bei uns nicht willkommen…Wir fordern deshalb alle Düsseltalerinnen und Düsseltaler zum friedlichen, gewaltfreien und kreativen Protest gegen den Verein NK auf und am Tage der Vereinssitzung an der Kundgebung des Bündnisses teilzunehmen, um friedlich gegen diesen Verein und dessen Inhalte zu protestieren“. Der Verein NK sieht in dem Aufruf einen Verstoß gegen das amtliche Neutralitätsgebot, betrachtet sich in seinem Gleichbehandlungsrecht (Art. 3 Abs. 1 GG) sowie in den Grundrechten auf Meinungs- und Vereinigungsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 1 und Art. 9 Abs. 1 i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG) verletzt und begehrt eine Unterlassung derartiger Äußerungen.

Es ist in einem solchen Fall zu prüfen, ob der Verein NK gegen die Rechtsträgerin des Oberbürgermeisters, also die Stadt Düsseltal, einen öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch hat. Voraussetzung hierfür ist, dass ein rechtswidriger hoheitlicher Eingriff in ein subjektives Recht des Vereins vorliegt.

Zunächst müsste der Aufruf des Bündnisses „Düsseltal bekennt Farbe“ der Stadt als hoheitliches Handeln zugerechnet werden. Dies ist hier nach den Umständen anzunehmen, da der Aufruf auf der amtlichen Homepage der Stadt erschien und der Oberbürgermeister nicht als Privatperson, sondern unter Angabe seiner Amtsbezeichnung und somit in amtlicher Eigenschaft unterschrieben hat.

Hierdurch müsste rechtswidrig in ein subjektives Recht des Vereins eingegriffen worden sein. Als betroffenes subjektives Recht ist zum einen das Grundrecht der Meinungsfreiheit betroffen, da der Oberbürgermeister öffentlich dazu aufgerufen hat, gegen die nicht verbotene Vereinssitzung zu demonstrieren. Dadurch wird der Verein in der Verbreitung der von ihm vertretenen Auffassungen beeinträchtigt. Infolge des öffentlichen Aufrufs zur Demonstration anlässlich der Vereinssitzung soll der Verein NK zudem in seinen Vereinsaktivitäten behindert werden, so dass auch die Vereinigungsfreiheit berührt ist. Zudem könnte ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG in Form des amtlichen Neutralitätsgrundsatzes vorliegen. Aus dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG) folgt insoweit, dass die Willensbildung vom Volk zu den Hoheitsorganen zu erfolgen hat (von unten nach oben) und nicht umgekehrt. Daraus ergibt sich für alle Hoheitsorgane die grundsätzliche Pflicht zur politischen Neutralität.

Allerdings ist nicht jede Teilnahme von Hoheitsträgern am öffentlichen Meinungsbildungsprozess rechtswidrig. Maßgeblich hierfür ist vielmehr, ob die Stadt für die in Rede stehende Thematik überhaupt gesetzlich zuständig ist und bei dem ihr zuzurechnenden Aufruf das Sachlichkeits-, Neutralitäts- und Verhältnismäßigkeitsgebot beachtet wird.

Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW beschränken die Stadt und ihre Organe auf die Wahrnehmung von Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Der dafür erforderliche Ortsbezug folgt vor allem daraus, dass die Jahreshauptversammlung in Düsseltal stattfinden soll. Der Verein betreibt dort sogar eine ständige Tagungsstätte, in der die maßgeblichen Vereinssitzungen abgehalten werden. Schließlich betreffen die Äußerungen der führenden Vereinsvertreter teilweise auch konkret die Stadt Düsseltal, da dort unter anderen von der Einrichtung von „ausländerfreien Zonen in Düsseltal“ die Rede ist.

Das rechtsstaatliche Sachlichkeitsgebot verlangt, dass Tatsachen zutreffend wiedergegeben werden und Werturteile nicht auf sachfremden Erwägungen beruhen. Der amtliche Aufruf ist sachlich formuliert und enthält keine unnötige Herabsetzung des Vereins, z.B. durch aggressive, unsachliche, symbolische (etwa durch absichtliche Verdunkelung des Rathausgebäudes) oder gar diffamierende Äußerungen (keine Schmähkritik).

Grundsätzlich unterliegen die Äußerungen von Amtsträgern in dieser Eigenschaft dem Neutralitätsgebot. Das Neutralitätsgebot dient dem Schutz der Chancengleichheit der politischen Parteien und der kommunalen Wählervereinigungen. Gegenüber politischen Gruppierungen, die nicht als politische Partei oder Wählervereinigung organisiert sind und sich nicht an politischen Wahlen beteiligen, besteht keine vergleichbare Interessenlage. Da es sich bei dem Verein NK weder um eine politische Partei noch um eine kommunale Wählervereinigung handelt, ist das Neutralitätsgebot im vorliegenden Fall nicht anwendbar.

Aus den Verhältnismäßigkeits- und Demokratieprinzipien folgt zudem, dass Amtsträger in der öffentlichen Diskussion Vertreter anderer Meinungen weder ausgrenzen noch gezielt diskreditieren dürfen, solange deren Positionen die für alle geltenden rechtlichen Grenzen nicht überschreiten, namentlich nicht die allgemeinen Strafgesetze verletzen. Im Regelfall überschreitet deshalb der Aufruf eines Amtsträgers, an einer Gegendemonstration teilzunehmen, seine Äußerungsbefugnisse.

Nach den Umständen des hier vorliegenden Einzelfalls dürfte hingegen der Aufruf die Anforderungen der Verhältnismäßigkeits- und Demokratieprinzipien gleichwohl noch gewahrt haben. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass der Oberbürgermeister mit seinem Protestaufruf inhaltlich einen verfassungsrechtlich legitimen Zweck - namentlich den Schutz der freiheitlich demokratischen Grundordnung - verfolgt. Die Äußerungen führender Vereinsvertreter richten sich in erheblichem Umfang hiergegen, da darin ausländischen Einwohnern grundlegende Freiheitsrechte aberkannt werden und das dort vertretene Ordnungsideal diametral der parlamentarischen Demokratie widerspricht. Der Oberbürgermeister ruft insbesondere nicht zu rechtswidrigem Handeln gegen den Verein auf - was dem Unterlassungsanspruch ohne Weiteres zum Erfolg helfen würde -, sondern wendet sich mit sachlich und objektiv vertretbaren Erwägungen inhaltlich gegen die Bestrebungen des Vereins und fordert zum friedlichen Protest dagegen auf.

Mangels rechtswidrigem Eingriff in ein subjektives Recht des Vereins NK sind damit die Voraussetzungen für den öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch nicht erfüllt.

Im Folgenden wird grundsätzlich auf die höherrangige Bestimmung des Art. 28 Abs. 2 GG abgestellt. Die Erwägungen gelten mit der dargestellten Erweiterung auch für Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW.

Es ist hierbei zu berücksichtigen, dass beide Bestimmungen in ihrer jeweiligen Verfassung (GG bzw. LVerf NRW) nicht isoliert stehen, sondern im Zusammenhang mit den grundlegenden Staatstrukturprinzipien, wie sie für den Bund (Art. 20 GG) und für die Länder (Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG) gelten, gesehen werden müssen. Auch diese sind geeignet „das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung zu bestimmen“ und deshalb mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie verbunden. Deshalb sind kommunalbelastende Verstöße gegen die Staatsstrukturprinzipien und deren Konkretisierungen (z.B. Vertrauensschutz, Willkürverbot) in Korrelation mit dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht zu sehen und können dieses verletzen.

Beispiel:

Bei der Verteilung staatlicher Leistungen (z.B. allgemeiner Finanzausgleich oder Konsolidierungshilfen) müssen die Bundesländer das interkommunale Gleichbehandlungsgebot beachten, welches im Einklang mit Art. 28 Abs. 1 und 2 GG aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht in Verbindung mit dem rechtsstaatlich determinierten Gleichheitssatz folgt. Das interkommunale Gleichbehandlungsgebot gebietet, einzelne Kommunen nicht sachwidrig zu benachteiligen. Wäre dies in Nordrhein-Westfalen der Fall, könnte sich die Kommune mit einer kommunalen Verfassungsbeschwerde wegen der Verletzung ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts (Art. 78 Abs. 1 LVerf NRW) an den Verfassungsgerichtshof NRW wenden.

Beispiel:

Wenn der Bund sozialgesetzliche Aufgabenerweiterungen für die Kommunen erlässt, so verstößt er damit gegen Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG, wonach durch Bundesgesetz den Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden dürfen. Die Kommunen können mittels der Kommunalverfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG) beim BVerfG diese Verletzung rügen. Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG konkretisiert nämlich den Gewährleistungsgehalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG näher und ist geeignet, das verfassungsrechtliche Bild kommunaler Selbstverwaltung mitzugestalten.

2. Überblick über den Schutzbereich

Die konkrete inhaltliche Gestaltung des Schutzbereiches der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie muss ausgehen vom Wortlaut des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG. Umfasst vom Schutzbereich werden deshalb folgende vier Aspekte:

Institutionelle Garantie (grundsätzliches Vorhandensein der Institutionen „Gemeinde“ und „Gemeindeverband“),
Geschützter Kompetenzbereich (bei Gemeinde: „örtliche Angelegenheiten“),
Regelkompetenz der Gemeinde (vgl. Wortlaut „alle“ in Abgrenzung zu einem gesetzlichen enumerativen Zuständigkeitskatalog) und
Eigenverantwortlichkeit („in eigener Verantwortung“).

Dazu im Einzelnen:

3. Institutionelle Garantie

Da Art. 28 Abs. 2 GG die Gemeinden und Gemeindeverbände ausdrücklich benennt, wäre eine Auflösung der Institutionen „Gemeinde“ oder „Gemeindeverband“ durch ein Gesetz ein (verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigender) Eingriff in Art. 28 Abs. 2 GG.

Beispiel:

Ein Landesgesetz „contra Bürokratie und pro Effektivität der Verwaltung“ regelt in § 1 „Die Gemeinden werden als Träger öffentlicher Verwaltung abgeschafft. Deren Aufgaben werden künftig von den Kreisen wahrgenommen“. Dieses Gesetz wäre wegen Verstoßes gegen Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs. 1 und 2 LVerf NRW verfassungswidrig und deshalb nichtig.

Sofern allerdings durch ein Gesetz unter grundsätzlicher Beibehaltung der Institutionen „Gemeinde“ und „Gemeindeverband“ nur eine einzelne Gemeinde aufgrund einer Gebietsreform aufgelöst wird bzw. Teile ihres Gebietes an eine andere Gemeinde verliert, so liegt darin zwar auch ein Eingriff in den Schutzbereich der betroffenen Gemeinde. Diese kann sich nämlich auf ihre Gebietshoheit als Teil der verfassungsrechtlich verbürgten Kompetenz zur Regelung örtlicher Angelegenheit berufen. Allerdings kann ein solcher Eingriff in den Schutzbereich - anders als bei der vollständigen Auflösung der Institution „Gemeinde“ - verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein, wenn dies aus Gründen des öffentlichen Wohls und nach vorheriger Anhörung der Gemeinde erforderlich ist (vgl. §§ 17, 18 GO).

Auch auf europarechtlicher Ebene sind die Existenz und die Notwendigkeit von Kommunen allgemein anerkannt. Sie sind als „lokale Gebietskörperschaften“ in den europäischen Verträgen in verschiedenen Zusammenhängen erwähnt. Gemäß Art. 4 Abs. 2 EU-Vertrag hat die Union die „regionale und lokale Selbstverwaltung“ in den Mitgliedsstaaten zu achten. Zudem sind die europarechtlichen Prinzipien der Subsidiarität (Art. 5 Abs. 3 EU-Vertrag) und Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 4 EU-Vertrag) auch im Verhältnis zwischen der Europäischen Union und den Kommunen zu beachten. Die Union darf nur dann und insoweit tätig werden, als die Ziele der in Betracht kommenden Maßnahmen von den Mitgliedsstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können.

4. Geschützter Kompetenzbereich

Vom geschützten Kompetenzbereich des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG umfasst sind die „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“.

Definition: Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft:

Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sind solche, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben und denen gerade als solchen gemeinsam ist, dass sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in einer Gemeinde betreffen.

„Örtliche Angelegenheiten“ müssen mithin einen Bezug zum Gemeindegebiet („örtlich“) oder zur Gemeindebevölkerung („örtliche Gemeinschaft“) haben. Dies kann im Einzelfall unproblematisch positiv subsumiert werden.

Beispiel:

Errichtung und Unterhaltung einer Stadthalle, eines Sportplatzes oder einer Musikschule, die gemeindliche Bauleitplanung etc.

In zweifelhaften Fällen empfiehlt sich eine Negativabgrenzung zum Tatbestandsmerkmal „örtlicher Bezug“. Der örtliche Bezug wird von den Gemeinden immer dann überschritten, wenn ihre Organe zu überörtlichen Fragen Beschlüsse oder Resolutionen fassen, bei denen der Bezug zum Gemeindegebiet fehlt. Hierbei ist der Inhalt der Erklärung konkret zu ermitteln und zu überprüfen. Anhaltspunkt für einen überörtlichen Bezug ist die fehlende Verbandskompetenz der Gemeinde, z.B. für verteidigungspolitische Fragen (Bundeskompetenz). Allerdings kann das grundsätzlich „überörtliche Thema“ zur örtlichen Angelegenheit werden, wenn das Gemeindegebiet konkret betroffen ist (z.B. Fragen des früheren Ausstiegs aus der Kohleförderung hinsichtlich eines Braunkohleabbaugebietes in der Gemeinde). Man spricht in diesen Fällen von einer „konkreten ortspezifischen Realisierungsbetroffenheit“.

In diesem Fall darf sich eine Gemeinde auch vorsorglich und ohne unmittelbar zu benennenden Anlass mit den Auswirkungen im Sinne vorausschauender Vorsorge auf ihrem Gebiet befassen. Keinesfalls sind hingegen allgemein politische Stellungnahmen zu überörtlichen Themen zulässig, die sich nicht absehbar in eine ortsspezifische Betroffenheit aktualisieren können.

Beispiel:

Wenn der Rat der Gemeinde G zur Reduzierung der allgemeinen Kohlendioxidemissionen für einen früheren Ausstieg aus der Kohleförderung eine Resolution beschließt, so fehlt der Gemeinde grundsätzlich die Verbandskompetenz und damit dem Rat auch die Organkompetenz hierzu. Die Kompetenz für ein Kohleausstiegsgesetz liegt aufgrund der Zuordnung zur „Luftreinhaltung“ vielmehr nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG beim Bund und stellt damit keine kommunale Angelegenheit dar.

Sofern allerdings im Gebiet der Gemeinde G ein Kohlekraftwerk betrieben wird oder hierfür entsprechende Planungsabsichten bestehen, kann die Gemeinde hierzu - wegen ihrer lokal verfolgten ehrgeizigen Klimaziele - eine Stellungnahme abgeben, da dann eine hinreichend konkrete ortsspezifische Betroffenheit vorliegt. Kommt hingegen aus der gemeindlichen Stellungnahme nur eine allgemein politische Ablehnung der vom Bund zu verantwortenden Kohlepolitik zum Ausdruck, so könnte ein solcher Beschluss kommunalaufsichtsrechtlich beanstandet werden.

In Angelegenheiten, die dem geschützten Kompetenzbereich unterfallen, wird eingegriffen, wenn ein Hoheitsakt - in aller Regel ein Gesetz - eine örtliche Aufgabe den Gemeinden entzieht und auf andere Verwaltungsträger überträgt.

Beispiel:

Der Landesgesetzgeber überträgt die den Gemeinden übertragenen Aufgaben des Einsammelns und Beförderns des Abfalls auf die Kreise. Hierbei handelt es sich um eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft, da die Abfallentsorgung einen spezifisch örtlichen Bezug hat. Nach Auffassung des BVerfG kann ein solcher Eingriff aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig sein, wenn bestimmte Voraussetzungen beachtet werden wie die Einhaltung überwiegender Gründe des Gemeinwohls durch objektiv verbesserte Aufgabenerledigung, eine Rückübertragungsmöglichkeit und ein ausreichender verbleibender gemeindlicher Aufgabenbestand.

Staatliche Eingriffe sind zudem in Fällen denkbar, in denen die staatliche Kommunalaufsicht eine Äußerung gemeindlicher Organe aufgrund fehlender Zuständigkeit der Gemeinde aufsichtsrechtlich sanktioniert (vgl. hierzu die Beispiele in Rn. 37).

5. Eigenverantwortlichkeit

Den Gemeinden steht das Recht der Selbstverwaltung zu. Sie haben das Recht, die soeben beschriebenen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln. Von der eigenverantwortlichen Aufgabenerledigung ist die Erledigung nach Weisung (z.B. einer Aufsichtsbehörde) abzugrenzen. Positiv formuliert ist eine eigenverantwortliche Erledigung der kommunalen Aufgaben gewährleistet, wenn den Gemeinden dabei die sogenannten „Hoheiten“ zustehen.

Dazu gehören:

die Gebietshoheit als die Befugnis, im Gemeindegebiet Hoheitsgewalt auszuüben;

Beispiel:

Durch ein Landesgesetz im Sinne des § 19 Abs. 3 S. 1 GO wird der Ortsteil „Gohr“ von der Stadt Dormagen auf die Stadt Grevenbroich übertragen. Die Stadt Dormagen wendet sich mit einer Kommunalverfassungsbeschwerde an den Verfassungsgerichtshof NRW (Art. 75 Nr. 5b LVerf NRW, §§ 12 Nr. 8, 52 VGHG NRW) und macht eine Verletzung ihrer Gebietshoheit geltend. Das Gericht wird insbesondere zu prüfen haben, ob der Eingriff in die Gebietshoheit der Stadt Dormagen gerechtfertigt ist. Hierfür müsste die Gebietsänderung in einem ordnungsgemäßen Verfahren und aus Gründen des öffentlichen Wohls in verhältnismäßiger Weise erfolgt sein (vgl. hierzu auch die §§ 17 ff. GO). In der Verhältnismäßigkeitsprüfung können insbesondere die Elemente der Gebietsgröße, der Leistungsfähigkeit der Gemeinden, der Einwohnerzahl und auch Fragen von Tradition und Identität eine Rolle spielen.

die Organisationshoheit, als das Recht der Gemeinden, für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben Abläufe und Entscheidungszuständigkeiten festzulegen sowie ihren Handlungsapparat selbst zu organisieren, einschließlich ihre Organe mit sachlichen und personellen Mitteln auszustatten und mit anderen Kommunen zusammen zu arbeiten;

Beispiel:

Landesgesetzlich wird in einem Änderungsgesetz zur Gemeindeordnung bestimmt, dass jede Gemeinde ab 10 000 Einwohner künftig einen Seniorenbeirat einzurichten hat, dessen Mitglieder von den Bürgern ab einem Alter von 65 Jahren zu wählen ist. Die Gemeinde Jungbrunnen (15 000 Einwohner) fühlt sich dadurch in ihrer Organisationshoheit beeinträchtigt. Das Änderungsgesetz ist als Eingriff in die Organisationshoheit verfassungsrechtlich rechtfertigungsbedürftig: Die Organisationshoheit ist berührt, da die Gemeinde Jungbrunnen verpflichtet wird, einen Seniorenbeirat mit entsprechenden Kompetenzen einzuführen und dessen Wahl zu organisieren. Der Eingriff ist gerechtfertigt, wenn das Änderungsgesetz formell und materiell verfassungsgemäß ist. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeit wäre insbesondere der Grad der Beeinträchtigung der Organisationshoheit abzuwägen mit den Vorteilen für das öffentliche Wohl.

die Personalhoheit als Befugnis, das eigene Personal selbstständig auszuwählen, anzustellen, zu befördern und zu entlassen;

Beispiel:

Das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG) ist auch für das Auswahlverfahren um Stellen kommunaler Wahlbeamter anwendbar. Sofern beispielsweise eine Bewerberin oder ein Bewerber allein aufgrund des Alters von vornherein aus dem Auswahlverfahren ausgeschlossen wird, kann die Kommune Ansprüchen auf Zahlung einer angemessenen Entschädigung ausgesetzt sein. Dies illustriert der folgende Beispielsfall:

Die Verwaltungsspitze der Stadt Altenburg, bestehend aus Bürgermeister B, dem Beigeordneten C und der Beigeordneten D, setzt sich aus Personen zusammen, die allesamt das 60. Lebensjahr überschritten haben. Der Rat will daher bei der Neuwahl eines Beigeordneten nur eine geeignete Person wählen, die das 40. Lebensjahr noch nicht überschritten hat. Er hält die Berücksichtigungspflicht älterer Bewerber/innen für einen Eingriff in die Personalhoheit der Stadt Altenburg.

Das AGG beeinträchtigt in der Tat die Befugnis der Stadt, eigenes Personal selbständig auszuwählen, da es bei einer Nichtberücksichtigung älterer Personen negative Konsequenzen aufstellt. Der damit rechtfertigungsbedürftige Eingriff des Bundesgesetzgebers dürfte aber wegen des europa- und verfassungsrechtlichen Altersdiskriminierungsverbotes (Art. 19 Abs. 1 AEUV bzw. Art. 3 Abs. 1 GG) insgesamt verhältnismäßig sein.

Expertentipp:

In Leistungsnachweisen sind bei Fallgestaltungen, in denen der Gesetzgeber den Kommunen gesetzlich vorschreibt, bestimmte Stellen einzurichten (z.B. hauptamtliche Gleichstellungs-, Senioren- oder Behindertenbeauftragte) und zu besetzen, die dadurch betroffenen Hoheiten zu bestimmen (vgl. hierzu auch das Fallbeispiel in Rn. 66). In solchen Fällen wird die Personalhoheit in aller Regel nicht berührt sein, da die Kommunen zwar eine Stelle einrichten und besetzen müssen, aber in der konkreten und individuellen Personalauswahl (Besetzung der Stelle) frei sind. Betroffen sind vielmehr die Organisationshoheit (wegen des gesetzlichen Eingriffs in die Aufbauorganisation) und die Finanzhoheit (wegen der mit der Stellenbesetzung verbundenen Personalkosten, wenn diese nicht nach Art. 78 Abs. 3 S. 1 LVerf NRW übernommen werden). Sofern darüber hinaus das Gesetz den Erlass bzw. die Änderung einer Satzung fordern würde (Pflichtsatzung, z.B. zu den näheren Kompetenzen der einzurichtenden Funkion) kann auch die Rechtsetzungshoheit der Kommune betroffen sein.

die Finanzhoheit als Befugnis zur eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft;

Beispiel: Ein Eingriff in die kommunale Finanzhoheit liegt etwa vor, wenn ein Landesgesetz den Gemeinden neue Aufgaben überträgt und hierfür entgegen Art. 78 Abs. 3 LVerf NRW (striktes „Konnexitätsprinzip“) keine Kostendeckung vorsieht. Gleiches gilt, wenn der Landesgesetzgeber in seinem jährlichen Gemeindefinanzierungsgesetz den Grundsatz des interkommunalen Gleichbehandlungsgebotes nicht beachtet.

Sofern durch Bundesgesetz den Gemeinden neue Aufgaben übertragen werden, liegt ein Verstoß gegen das Durchgriffsverbot des Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG vor. Es untersagt dem Bund, den Kommunen neue Aufgaben zu übertragen. Hierdurch wird die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG insbesondere in Gestalt der Finanzhoheit näher ausgestaltet. Die Gemeinden könnten sich deshalb mittels einer Kommunalverfassungsbeschwerde vor dem BVerfG gegen ein solches Bundesgesetz erfolgreich zur Wehr setzen.

Eingriffe sind auch durch Maßnahmen der Exekutive denkbar; etwa bei der Genehmigungsverweigerung von Aufsichtsbehörden für ein gemeindliches Haushaltssicherungskonzept (§ 76 Abs. 2 S. 2 GO) oder der Genehmigungsverweigerung für die Einführung einer bislang im Land NRW nicht erhobenen Kommunalsteuer (§ 2 Abs. 2 KAG NRW).

Die Beachtung der kommunalen Finanzhoheit führt zu einer zurückhaltenden Prüfungspraxis der Gerichte und verbietet auch der staatlichen Finanzaufsicht eine „Einmischungsaufsicht“ in kommunale Entscheidungsspielräume. Dementsprechend dürfen die Verwaltungsgerichte bei ihrer inzidenten Prüfung der Rechtmäßigkeit von kommunalen Steuersatzungen grundsätzlich nicht prüfen, ob der Mitteleinsatz, der dem Finanzierungsbedarf zugrunde liegt (Verwendung der Steuern), als solcher „sinnvoll“ ist. Die Schwelle vom noch zulässigen weiten Gestaltungsspielraum zur unzulässigen rechtswidrigen Steuerbemessung wird erst dann überschritten, wenn öffentliche Mittel verbraucht werden, die wirtschaftlich in keinem Fall vertretbar sind und deshalb ein Verstoß gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot des § 75 Abs. 1 S. 2 GO vorliegt.

Die Aufsichtsbehörden sind zudem bei der Prüfung kommunaler Haushalte grundsätzlich darauf beschränkt, eine Reduzierung der Ausgaben bzw. eine Erhöhung der Einnahmen insgesamt anzumahnen, ohne konkrete Mittel oder einzelne Ansätze vorzuschreiben. Die Anweisung zur Erhöhung einer bestimmten Steuer ist daher ein erheblicher Eingriff in die kommunale Finanzhoheit (und Rechtsetzungshoheit) und nur dann gerechtfertigt, wenn es für die Kommune keine Auswahl alternativ zu ergreifender Maßnahmen zur Herstellung einer rechtmäßigen Haushaltswirtschaft gibt.

die Planungshoheit als Befugnis der Gemeinden, die städtebauliche Entwicklung ihres Gebietes zu ordnen und die Bodennutzung in ihrem Gebiet nach eigenen Vorstellungen zu planen und zu regeln:

Beispiel:

Ein landesgesetzliches Verbot für Gemeinden unter 10 000 Einwohner dahingehend, ein Hersteller-Direktverkaufszentrum („Outlet-Center“) mit mehr als 5000 m² Verkaufsfläche auszuweisen, greift in die Planungshoheit entsprechender Gemeinden ein. Ein solcher Eingriff ist auch nicht zu rechtfertigen. Er verstößt vielmehr gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip und das Willkürverbot, da das Verbot nicht durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht zu rechtfertigen ist.

Eine Beeinträchtigung der Planungshoheit wurde von der Rechtsprechung auch angenommen für die Ausweisung eines „regionalen Grünzuges“ in einem (Landes-)Gebietsentwicklungsplan im Umfang von 85% des gesamten Gemeindegebietes. Selbst eine solche Einschränkung kann aber nach Auffassung des VerfGH NRW noch verhältnismäßig im Hinblick auf die Siedlungsbelange der Gemeinde sein, wenn ihr noch nutzbare Bauflächenreserven in beträchtlichem Umfang verbleiben. Die überörtliche Planung stört dann keine hinreichend konkrete örtliche Planung in nachhaltiger Weise.

und die Rechtsetzungshoheit als Befugnis, die Angelegenheiten durch eigene Rechtsetzung „zu regeln“ (vgl. Wortlaut des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG). Hierzu gehört insbesondere die Satzungsautonomie. Mittels Satzung können die Kommunen ihre Angelegenheiten abstrakt-generell regeln (siehe hierzu ausführlich unter Teil 1.G).

Staatliche Hoheitsakte, die diese Hoheiten bei der örtlichen Aufgabenerledigung einschränken oder diese den Gemeinden gar entziehen, greifen in die eigenverantwortliche Aufgabenerledigung und damit in den Schutzbereich des Selbstverwaltungsrechts ein. Zwar wird nicht die eigentliche Aufgabe entzogen (geschützter Kompetenzbereich), aber die Aufgabenerledigung („Art und Weise“) beschränkt.

Expertentipp:

Bei der Prüfung des Schutzbereiches reicht es aus, eine Betroffenheit der kommunalen Hoheiten durch einen staatlichen Hoheitsakt festzustellen. Die Art des Eingriffs sollte unter dem nachfolgenden Prüfungspunkt „Eingriff“ abgehandelt werden. Davon wiederum zu trennen ist die Frage, ob der Eingriff auch verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist. So stellen z.B. gesetzliche Vorgaben, die die Gemeinden bei der Bauleitplanung zu beachten haben, wie das Baugesetzbuch oder die Baunutzungsverordnung, immer auch Beschränkungen der gemeindlichen Planungshoheit dar. Sofern diese Anforderungen aber verhältnismäßig sind und den Wesensgehalt (Kernbereich) der kommunalen Selbstverwaltung nicht überschreiten, sind sie verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

6. Regelkompetenz der Gemeinde

Da den Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG das Recht zusteht, „alle“ Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze eigenverantwortlich zu regeln, besteht zugunsten der Gemeinde eine Regelkompetenz und ein „Aufgabenerfindungsrecht“ für gesetzlich nicht geregelte Aufgaben. Im Zweifel sind damit die Gemeinden für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zuständig. Sie haben die Befugnis, sich solcher Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft auch ohne besondere Ermächtigungsgrundlage anzunehmen, die nicht durch Gesetz (ausnahmsweise) anderen Verwaltungsträgern übertragen sind. Diese Regelkompetenz ist zudem zukunftsoffen, d.h., dass neu auftretende Aufgaben mit örtlichem Bezug grundsätzlich den Gemeinden obliegen.

Beispiel:

Neu hinzu gekommene Aufgaben sind in letzter Zeit solche der Trägerschaft der offenen Ganztagsgrundschule in der gemeindlichen Grundschule, der Organisation der gemeinsamen Erziehung und Unterrichtung von Schülern und Schülerinnen mit oder ohne Behinderung („inklusive Bildung“), des Aufbaus und Betriebs von Glasfasernetzen oder der Betreuung der unter Dreijährigen in gemeindlichen Kindertageseinrichtungen.

Nur ausnahmsweise kann der Gesetzgeber in Einzelfällen solche Aufgaben überörtlichen Trägern übertragen, sofern besondere Gründe des Gemeinwohls dies erfordern und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist. Diese Voraussetzungen sind bei der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des Eingriffes zu prüfen.

Expertentipp:

In Leistungsnachweisen wird die Beherrschung dieses Merkmals teilweise dadurch überprüft, dass der Gesetzgeber das Regel-Ausnahme Verhältnis umkehrt und statt der Regelkompetenz der Gemeinde nur noch einen enumerativen Zuständigkeitskatalog für die Gemeinden vorsieht, außerhalb dessen eine Zuständigkeit der Gemeinde nicht mehr vorliegt.

Ein (verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigender) Eingriff in den Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG liegt vor, wenn die Gemeinden nicht mehr die Regelkompetenz für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft haben, sondern kraft gesetzlicher Anordnung nur noch für bestimmte örtliche Angelegenheiten zuständig sein sollen. Eine entsprechende einfachgesetzliche Bestimmung wäre wegen Verstoßes gegen höherrangiges Verfassungsrecht (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG) nichtig.