Der Gemeinderat in Bayern

I. Zusammensetzung des Gemeinderats

Der Gemeinderat wird ebenfalls für die Dauer von 6 Jahren gewählt, Art. 23 Abs. 1 GLKrWG.

Der Gemeinderat:

Der Gemeinderat ist nach Art. 30 Abs. 1 S. 1 GO das Vertretungsorgan der Gemeindebürger.

Gemäß Art. 31 Abs. 1 GO besteht der Gemeinderat aus dem ersten Bürgermeister und den Gemeinderatsmitgliedern. Der erste Bürgermeister ist (geborenes) Mitglied des Gemeinderats, nicht aber Gemeinderatsmitglied. Wie viele ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder eine Gemeinde hat, bestimmt sich nach Art. 31 Abs. 2 S. 2 GO.

Lediglich für die Städte Nürnberg und München wurde eine gesetzliche Zahl an Stadtratsmitgliedern festgelegt, Art. 31 Abs. 2 S. 3 GO.

Hinweis:

Sie sehen auch an der vom Gesetz vorgenommenen Differenzierung in Art. 31 Abs. 1 und 2 GO, dass der erste Bürgermeister kein Gemeinderatsmitglied ist, sondern eben (geborenes) Mitglied des Gemeinderats.

Beispiel:

Wenn eine kreisangehörige Gemeinde 2500 Einwohner zählt, umfasst der Gemeinderat 14 Gemeinderatsmitglieder und zusätzlich den ersten Bürgermeister, Art. 31 Abs. 1, Abs. 2 S. 2 GO.

Expertentipp:

Beachten Sie in Klausuren stets, dass sich aus Art. 31 Abs. 1 und Abs. 2 eine ungerade Zahl von Mitgliedern des Gemeinderats ergeben muss. Dies vor dem Hintergrund, dass sich bei Abstimmungen im Gemeinderat eine Mehrheit ergeben muss, Art. 51 Abs. 1 S. 1 GO.

Einen Ausschlussgrund für die Funktion als ehrenamtliches Gemeinderatsmitglied schafft Art. 31 Abs. 3 S. 1 GO. Danach können insbesondere Beamte und leitende oder hauptberufliche Angestellte der Gemeinde nicht gleichzeitig Gemeinderatsmitglied sein (Art. 31 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 GO).

II. Aufgaben des Gemeinderats

Ausgehend von Art. 29 GO und Art. 30 Abs. 2 GO lässt sich die Zuständigkeit des Gemeinderats nur negativ bestimmen.

Der Gemeinderat ist nur dann zur Willensbildung aufgerufen, wenn keine Zuständigkeit des ersten Bürgermeisters nach Art. 37 GO bzw. eines beschließenden Ausschusses nach Art. 32, 88 GO gegeben ist.

Daneben hat der Gemeinderat nach Art. 30 Abs. 3 GO die Befugnis, die gesamte Gemeindeverwaltung und die Ausführung seiner Beschlüsse (Vollzugsorgan ist nach Art. 36 S. 1 GO der erste Bürgermeister) zu überwachen.

Weiter kann der Gemeinderat nach Art. 32 Abs. 3 S. 1 GO Entscheidungen beschließender Ausschüsse nachprüfen und nach Art. 32 Abs. 5 GO Ausschüsse jederzeit auflösen. Dem Gemeinderat wird aus dieser Kompetenz zur Auflösung von Ausschüssen auch ein Rückholrecht im Einzelfall bezüglich einer Entscheidung in Ausschüssen eingeräumt.

Beispiel:

Wenn der Gemeinderat einen Bauausschuss zur Behandlung baurechtlicher Angelegenheiten gebildet hat, ist es nicht ausgeschlossen, dass der Gemeinderat sich z.B. die Entscheidung für einen als besonders wichtig erachteten Bebauungsplan im Einzelfall wieder an sich zieht. Wenn der Gemeinderat nach Art. 32 Abs. 5 GO beschließende Ausschüsse jederzeit wieder auflösen kann, muss es ihm erst recht möglich sein, die hinter der Auflösung zurückbleibende Einzelfallentscheidung „zurückzuholen“.

III. Rechtsstellung ehrenamtlicher und berufsmäßiger Gemeinderatsmitglieder

Ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder üben ein Ehrenamt nach Art. 19 GO aus. Sie können damit aus den Gründen des Art. 19 Abs. 2 GO abberufen werden.

Das ehrenamtliche Gemeinderatsmitglied hat folgende wesentliche Mitgliedschaftsrechte (Organrechte):

Aus Art. 48 Abs. 1 S. 1, S. 2 GO korrespondiert zur Anwesenheits- und Abstimmungsverpflichtung, ein Teilnahmerecht (auch ein Recht auf Ladung zur Sitzung und auf Abstimmung) an der gemeindlichen Sitzung. Daneben hat das Gemeinderatsmitglied ein Antragsrecht (auch auf Aufnahme von Tagesordnungspunkten in die Tagesordnung der Sitzung). Weiter besteht ein Anspruch auf Entschädigung, Art. 20a GO.

Wesentliche Pflichten sind die Verpflichtung aus Art. 48 Abs. 1 S. 1 GO, an den Sitzungen und Abstimmungen teilzunehmen. Kein Mitglied darf sich nach Art. 48 Abs. 1 S. 2 GO der Stimme enthalten. Daneben bestimmt Art. 20 Abs. 2 GO die Pflicht zur Verschwiegenheit.

Art. 40 GO eröffnet für bestimmte größere Gemeinden die Möglichkeit berufsmäßige Gemeinderatsmitglieder zu wählen. Diese haben nach Art. 40 S. 2 GO in den Sitzungen von Gemeinderat und Ausschüssen nur beratende, nicht aber beschließende Stimme.

Expertentipp:

Damit kann auch die Nichtladung eines berufsmäßigen Gemeinderatsmitglieds nicht die Unwirksamkeit des gefassten Beschlusses zur Folge haben. Die Beschluss(!)fähigkeit des Gemeinderats wird nicht in Frage gestellt.

IV. Ausschüsse

Ausschüsse (Art. 32 GO) sind von der GO zur Entlastung des Gemeinderats vorgesehen. Sie stellen nach Art. 33 Abs. 1 S. 2 GO ein verkleinertes Spiegelbild des Hauptorgans Gemeinderat dar.

Da sie ihre Kompetenz ausschließlich vom Hauptorgan „Gemeinderat“ ableiten, haben sie auf der Ebene der Gemeinde nur die Funktion eines Hilfsorgans.

Hinweis:

Auf der überörtlichen Ebene von Landkreis und Bezirk wird mit dem Kreisausschuss (Art. 22, 26 S. 1 LKrO) und dem Bezirksausschuss (Art. 21, 25 S. 1 BezO) jeweils ein ständiger Ausschuss als weiteres Hauptorgan geschaffen.

Angelegenheiten, für die der erste Bürgermeister originär zuständig ist, Art. 37 GO, können nicht auf einen (beschließenden) Ausschuss übertragen werden.

Das Gesetz unterscheidet nun weiter zwischen vorberatenden Ausschüssen, denen keine Willensbildung zukommt, Art. 32 Abs. 1 GO und beschließenden Ausschüssen, die die ihnen übertragenen Angelegenheiten nach Art. 32 Abs. 3 S. 1 GO anstelle des Gemeinderats erledigen.

Expertentipp:

In Klausuren begegnen Ihnen regelmäßig nur beschließende Ausschüsse. Die Vorberatung ohne entsprechende Überprüfung einer Beschlussfassung ist klausurtechnisch uninteressant.

In drei Fällen sind Ausschüsse für die Gemeinde unter weiteren Voraussetzungen zwingend einzurichten. Bei Bestimmung einer Ferienzeit, ist nach Art. 32 Abs. 4 S. 2 GO ein Ferienausschuss zu bilden; unterhält die Gemeinde einen Eigenbetrieb nach Art. 88 GO, so hat sie einen Werkausschuss nach Art. 88 Abs. 2 GO zu bestellen. Schließlich ist in Gemeinden mit mehr als 5000 Einwohnern ein Rechnungsprüfungsausschuss zu bilden, Art. 103 Abs. 2 GO.

Auf den Geschäftsgang bei der Willensbildung in beschließenden Ausschüssen finden gem. Art. 45 Abs. 2 S. 2 GO die Art. 46 -54 GO entsprechende Anwendung.

Hinweis:

Machen Sie es sich an dieser Stelle einfach. Erarbeiten Sie im Folgenden den Geschäftsgang im Organ „Gemeinderat“. Dann sind Sie auch für eine Klausur im Bereich der kommunalen beschließenden Ausschüsse gut aufgestellt. Sie müssen dann lediglich die Norm des Art. 45 Abs. 2 S. 2 GO kennen und Ihr erarbeitetes Wissen übertragen.

Expertentipp:

Infolge der Verweisungsnorm in Art. 45 Abs. 2 S. 2 GO müssen Sie den Geschäftsgang in den Ausschüssen nicht gesondert erarbeiten. Es finden hier die Normen der Art. 46 ff. GO entsprechende Anwendung, vgl. Rn. 125 ff.

Ein vorberatender Ausschuss verdrängt den Gemeinderat nicht in dessen Willensbildung. Er hat nur vorbereitende Funktion. Beachten Sie, dass Art. 45 Abs. 2 S. 2 GO für vorberatende Ausschüsse nicht gilt. Für deren Geschäftsgang ist eine Regelung in der Geschäftsordnung vorzusehen.

Ein beschließender Ausschuss erledigt nach Art. 30 Abs. 2, 32 Abs. 3 S. 1 GO die Angelegenheiten anstelle des originär zuständigen Gemeinderats.

Der Gemeinderat, der Ausschüsse auch jederzeit auflösen kann (Art. 32 Abs. 5 GO), hat allerdings nach Art. 32 Abs. 3 S. 1 GO ein Nachprüfungsrecht und nach h.M. auch ein Rückholrecht der Entscheidung im Einzelfall (arg.: wenn das Gesetz den Gemeinderat zur Auflösung von Ausschüssen ermächtigt, kann er als Minus auch die einzelne Entscheidung erneut an sich ziehen; weiteres Argument: Gegenschluss aus Art. 37 Abs. 2 S. 2 Hs. 1 GO, der ein Rückholrecht in den dort genannten Fällen explizit ausschließt).

Art. 32 Abs. 2 S. 2 GO bestimmt in einem abschließenden Katalog nun, welche Angelegenheiten nicht vom Gemeinderat auf beschließende Ausschüsse übertragen werden können. Besonders bedeutsam sind hierbei die Nrn. 1 und 2 von Art. 32 Abs. 2 S. 2 GO.

Expertentipp:

Beliebt in Klausuren ist die Frage, wer in Gemeinden, die einen Bauausschuss gebildet haben, für den Erlass von Flächennutzungsplan und Bebauungsplan zuständig ist. Für den Flächennutzungsplan gilt es § 6 Abs. 1 BauGB zu beachten, der ein Genehmigungserfordernis aufstellt, so dass nach Art. 32 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 GO eine Ausschussübertragung ausgeschlossen ist. Der Gemeinderat muss hier entscheiden. Bebauungspläne sind nur in den Fällen des § 10 Abs. 2 BauGB genehmigungspflichtig und überdies bestimmt Art. 32 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 GO, dass alle Bebauungspläne auf beschließende Ausschüsse übertragen werden können. Insoweit ist der Bauausschuss generell entscheidungsbefugt und verdrängt den Gemeinderat (diesem verbleibt allerdings ein Rückholrecht im Einzelfall).

V. Der Begriff der Fraktionen und dessen Relevanz

Fraktionen:

Fraktionen des Gemeinderats sind Zusammenschlüsse ehrenamtlicher Gemeinderatsmitglieder, die nicht nur zu einem vorübergehenden Zweck gebildet werden und auf gemeinsamen Grundanschauungen beruhen.

Die Fraktionen werden in der GO nicht explizit erwähnt. Es ist aber unstreitig, dass das Verhältnis der Fraktionen im Gemeinderat Grundlage für die Besetzung von Ausschüssen ist, Art. 33 Abs. 1 S. 2 GO. Der Begriff der Fraktion entspricht damit dem gesetzlichen Passus „Parteien und Wählergruppen“.

Ebenfalls unstreitig ist, dass die Fraktion kein weiteres Gemeindeorgan neben Gemeinderat und Bürgermeister darstellt.

Der BayVGH sieht in den Fraktionen einen nicht-rechtsfähigen bürgerlich-rechtlichen Verein und zieht zur Begründung § 2 Abs. 2 Nr. 2 VereinsG heran, wonach nur die Fraktionen von Bundestag und Länderparlamenten aus dem Vereinsbegriff eliminiert sind, nicht aber die Fraktionen auf Kommunalebene. Mittlerweile werden auch Innenrechtsstreitigkeiten (z.B. Ausschluss aus der Fraktion) als verwaltungsrechtlich zu klärende Angelegenheiten begriffen. Der im Wege einer Mehrheitsentscheidung herbeigeführte, vom Fraktionsvorsitzenden namens der gesamten Fraktion bekanntgegebene Beschluss über den Ausschluss eines Fraktionsmitglieds beruht zwar nicht auf einer kommunalgesetzlichen oder ortsrechtlichen Handlungsermächtigung. Die Fraktion beruft sich dabei aber auf ein ihr als einer Gruppe von Ratsmitgliedern zustehendes (ungeschriebenes) Recht, über die Zugehörigkeit zur Fraktionsgemeinschaft bestimmen zu können. Im Hinblick auf diese gemeinschaftlich wahrgenommene Entscheidungsbefugnis kann aber nur die Fraktion als öffentlich-rechtliche Personenvereinigung und nicht jedes einzelne Fraktionsmitglied verfahrensbeteiligt und passivlegitimiert sein. Außenrechtsstreitigkeiten (Fraktion begehrt z.B. einen weiteren Ausschusssitz, Art. 33 Abs. 1 S. 2 GO) sind ebenfalls stets öffentlich-rechtlich zu beantworten. Dies stellt einen Anwendungsbereich der kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit dar (siehe Teil 4 D).