Der Bürgerentscheid und das Bürgerbegehren in Bayern

A. Elemente unmittelbarer Demokratie in Bayern

Im Gegensatz zum Grundgesetz (GG), das kaum Elemente unmittelbarer Demokratie enthält (lediglich Art. 29, 118a GG), finden sich in der Bayerischen Verfassung (BV) ausgeprägte Elemente unmittelbarer Demokratie. Hinzuweisen ist an dieser Stelle auf die Art. 18 Abs. 3 BV, Art. 75 Abs. 2 S. 2 BV (Verfassungsänderung) und insbesondere das Verfahren zur Volksgesetzgebung durch Volksbegehren und Volksentscheid (Art. 71-74 BV). In Bayern hat das Volk ein Recht zur Gesetzesinitiative (Art. 71 BV) mittels Volksbegehren bzw. kann das Volk ein Gesetz qua Volksentscheid (Art. 72, 74 BV) beschließen.

Auf kommunaler Ebene (GO) sind drei Elemente der Mitbestimmung und Mitberatung der Gemeindebürger (Art. 15 Abs. 2 GO) gesetzlich vorgesehen. Die Bürgerversammlung in Art. 18 GO, die eine Erörterung gemeindlicher Angelegenheiten vorsieht und nach Art. 18 Abs. 4 GO Empfehlungen aussprechen kann. Es handelt sich hierbei um eine bloße Mitberatung der Gemeindebürger, die jedoch eine Entscheidung der zuständigen Gemeindeorgane nicht ersetzen kann.

Daneben sieht Art. 18b GO einen Bürgerantrag zur Ergänzung der Bürgerversammlung vor. Auch hier haben die Gemeindebürger das Recht, mittels eines Antrages zu erreichen, dass das zuständige Gemeindeorgan eine gemeindliche Angelegenheit behandelt. Der Bürgerantrag ist dabei an gewisse formale Voraussetzungen wie Vertreterbenennung und Quorum (Art. 18b Abs. 2, Abs. 3 GO) geknüpft. Es handelt sich hierbei aber auch um eine Form der Mitberatung, nicht aber um echte Mitbestimmung des Bürgers. Die Entscheidungszuständigkeit innerhalb der Gemeinde bleibt durch Art. 18b GO unberührt. Einen zulässigen Bürgerantrag hat die Gemeinde nach Art. 18b Abs. 5 GO innerhalb von drei Monaten zu behandeln.

Schließlich sieht Art. 18a GO, Art. 7 Abs. 2, 12 Abs. 3 BV mit Bürgerbegehren und Bürgerentscheid ein Element der gemeindlichen Mitbestimmung vor.

Bürgerantrag und Bürgerbegehren sind für die überörtliche Ebene des Landkreises in Art. 12a, 12b LKrO vorgesehen.

B. Formelle Voraussetzungen für die Zulassung eines Bürgerentscheids

Um einen Bürgerentscheid nach Art. 18a Abs. 10 GO, der im Ergebnis die Wirkungen eines Gemeinderatsbeschlusses nach Art. 18a Abs. 13 S. 1 GO hat, durchzuführen, bedarf es zunächst der ordnungsgemäßen Durchführung eines Bürgerbegehrens.

Bürgerbegehren:

Bürgerbegehren ist der Antrag auf Durchführung eines Bürgerentscheids.

I. Antrag, Bestimmtheit der Fragen, Begründung

Initiativberechtigt zur Stellung eines Bürgerbegehrens sind nach Art. 18a Abs. 1 GO sowohl die Gemeindebürger (Art. 15 Abs. 2 GO), als auch der Gemeinderat nach Art. 18a Abs. 2 GO. Im letzten Fall spricht man von einem so genannten Ratsbegehren.

Die formellen Voraussetzungen für die Durchführung eines Bürgerbegehrens/Bürgerentscheides, welches von Seiten der Gemeindebürger initiiert wird, sind in den Art. 18a Abs. 4-6 GO enthalten.

Zunächst bedarf es eines schriftlichen (wird aus dem Erfordernis der Begründung geschlossen) Antrags, der bei der Gemeinde einzureichen ist. Die persönliche Einreichung ist dabei nicht erforderlich.

Weiter muss das Begehren eine inhaltlich bestimmte, mit Ja oder Nein zu entscheidende Frage aufwerfen, wobei es auch zulässig ist, mehrere Fragen in einem Begehren zu verbinden (Huckepackverfahren), sofern diese Fragen eine innere sachliche Verbindung aufweisen, d.h. thematisch dieselbe Angelegenheit betreffen. Sofern es zweckmäßig erscheint, mehrere Fragen zu koppeln, weil eine innere Verbindung besteht, begegnet es auch keinen rechtlichen Bedenken, wenn der Bürger durch diese Koppelung vor eine Entscheidungsalternative gestellt wird. Verboten ist lediglich die Koppelung sachlich nicht zusammenhängender Materien in einer Fragestellung.

Beispiel:

So ist es regelmäßig nicht zu beanstanden, wenn mit einer Angelegenheit der Erteilung des Einvernehmens zu einem strittigen Bauvorhaben (§ 36 Abs. 1 BauGB) die weitere Frage des Erlasses eines Aufstellungsbeschlusses für einen Bebauungsplan für die betreffende Fläche (§ 2 Abs. 1 BauGB) verbunden wird. Ein sachlicher Zusammenhang wird hier über die Bebauung der jeweiligen Grundstücke hergestellt.

Entscheidend ist bei Art. 18a Abs. 4 S. 1 GO, dass der Bürger in der Fragestellung erkennt, für oder gegen was er seine Stimme abgibt.

Ebenfalls keine hohen Anforderungen sind an die erforderliche Begründung des Bürgerbegehrens zu stellen. Da es sich regelmäßig um einen Laienantrag handeln dürfte, muss lediglich erkennbar sein, aus welchen Gründen sich die Unterzeichner für oder gegen ein bestimmtes Vorhaben wenden. Ein Finanzierungsvorschlag für das Begehren ist in Bayern nicht verlangt.Grundsätzlich genügen schlagwortartige Angaben. Mittlerweile hat der BayVGH die Anforderungen an die erforderliche Begründung deutlich erhöht.

Ein Bürgerbegehren ist unzulässig, wenn in seiner Begründung in entscheidungsrelevanter Weise unzutreffende Tatsachen behauptet werden oder die maßgebende Rechtslage unzutreffend bzw. unvollständig erläutert wird. Wahrheitswidrige Begründungselemente werden auch nicht durch das Vorhandensein einer nicht zu beanstandenden „Alternativbegründung“ ausgeglichen. Als nicht entscheidungsrelevante Begründungsmängel können dagegen bloße Unvollständigkeiten, Ungenauigkeiten oder Fehlangaben bei (kommunal-)politisch unstreitigen und objektiv unwichtigen Detailfragen angesehen werden, nicht dagegen Mängel bei tragenden Begründungselementen. Keinen Hinweis muss eine Begründung auf eine dem Begehren entgegenstehende oder mit ihm übereinstimmende Beschlusslage im Gemeinderat enthalten.

Bitte beachten Sie auch, dass die Begründung auf allen Unterschriftslisten vorhanden sein muss.

II. Unterzeichner, Vertreter des Begehrens, Quorum

Schließlich muss das Bürgerbegehren bis zu drei Personen benennen, die die Unterzeichner im Verfahren auf Zulassung und Durchführung eines Bürgerentscheides vertreten können. Nach dem eindeutigen Wortlaut von Art. 18a Abs. 4 GO müssen die Vertreter keine Gemeindebürger sein.

Expertentipp:

Dies ist eine beliebte Klausurfalle: Bitte beachten Sie, dass nur die Unterzeichner des Bürgerbegehrens Gemeindebürger im Sinne von Art. 15 Abs. 2 GO sein müssen. An die Vertreter des Begehrens stellt das Gesetz keine Anforderungen. Diese müssen daher auch nicht Bürger der Gemeinde sein, in der der Bürgerentscheid stattfinden soll.

Gemäß Art. 18a Abs. 5 GO sind alle Gemeindebürger im Sinne von Art. 15 Abs. 2 GO berechtigt, das Bürgerbegehren zu unterzeichnen. Gemeindebürger sind damit alle Deutschen im Sinne von Art. 116 GG und alle Unionsbürger, die volljährig sind und sich seit mindestens zwei Monaten mit dem Schwerpunkt ihrer Lebensbeziehungen im Wahlkreis aufhalten (Art. 1 Abs. 1, Abs. 2 GLKrWG). Nach Art. 1 Abs. 3 S. 1 GLkrWG wird der Aufenthalt mit dem Schwerpunkt der Lebensbeziehungen dort vermutet, wo die Person gemeldet ist. Maßgeblich für die Gültigkeit der Unterschrift ist das Bürgerverzeichnis, Art. 18a Abs. 5 S. 2 GO.

Beispiel:

Damit sind die Unterschriften französischer, spanischer oder italienischer Gemeindebürger bei Berechnung der erforderlichen Zahl der Unterschriften mitzuzählen, nicht aber die Stimme z.B. eines amerikanischen Staatsangehörigen.

Als gültige Unterschriften können weiter nur solche gewertet werden, die auf gültigen Unterschriftslisten (solche mit Fragestellung und Begründung) geleistet wurden. Hierzu ist zu fordern, dass die Unterschrift auf Listen geleistet wird, aus denen unzweideutig zu erkennen ist, dass die Unterschrift für ein Bürgerbegehren dieses Inhalts geleistet wurde. Für jede einzelne Unterschriftsliste ist damit zu fordern, dass die Fragestellung, Begründung und auch die vertretungsberechtigten Personen (Verleihung der Befugnis, das Bürgerbegehren auch gerichtlich vertreten zu können; Vertretungsmacht) genannt sind.

Im Übrigen können die Unterschriften frei gesammelt werden; es bestehen keine räumlichen und zeitlichen Vorgaben, vgl. Art. 18a Abs. 17 S. 2 GO.

Expertentipp:

Achten Sie darauf, dass nur Unterschriften gezählt werden dürfen, die auf gültigen Listen geleistet wurden. Beliebt ist das Klausurproblem, dass nur auf einer Unterschriftsliste das Begehren selbst bezeichnet ist. Weitere Listen ohne Begehrensbezeichnung sind mit einer Heftklammer an die erste Liste angefügt. Hier können nur die Unterschriften auf der ersten Liste bei der Berechnung des Quorums berücksichtigt werden, da bei den weiteren Unterschriften nicht erkennbar ist, dass sie für das Begehren „XY…“ geleistet wurden.

Schließlich muss das Bürgerbegehren ein bestimmtes Quorum nach Art. 18a Abs. 6 GO erreichen. Dabei ist zunächst für die Bestimmung der maßgeblichen Prozentzahl auf die Zahl der Gemeindeeinwohner (Art. 15 Abs. 1 S. 1 GO) abzustellen. Die erforderliche Unterschriftenzahl ermittelt sich dann aus der Zahl der Gemeindebürger im Sinne von Art. 15 Abs. 2 GO. Beachten Sie, dass Unterschriften bis zur Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nachgereicht werden können.

Beispiel:

Bei einer Gemeinde mit 2500 Einwohnern (Art. 15 Abs. 1 S. 1 GO) beträgt die erforderliche Unterschriftenzahl 10 % der Gemeindebürger (Art. 15 Abs. 2 GO). Wenn nun diese Gemeinde 2000 Gemeindebürger zählt, bedarf es der Zahl von 200 gültigen Stimmen.

Hinweis:

Beachten Sie bitte bei Art. 18a Abs. 6 GO, dass Sie zunächst zur Ermittlung der erforderlichen Prozentzahl auf die Zahl der Einwohner der jeweiligen Gemeinde im Ganzen abstellen müssen. Erst im zweiten Schritt bezieht sich die ermittelte Prozentzahl dann auf die Zahl der Gemeindebürger im Sinne von Art. 15 Abs. 2 GO.

C. Materielle Voraussetzungen für die Zulassung eines Bürgerbegehrens/Bürgerentscheides

Die materiellen Anforderungen für die Zulassung eines Bürgerbegehrens finden sich in Art. 18a Abs. 1 und Art. 18a Abs. 3 GO. Daneben bestehen ungeschriebene materielle Voraussetzungen.

Zunächst können die Gemeindebürger nach Art. 18a Abs. 1 GO nur über Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises (Art. 7, 57 GO, Art. 83 Abs. 1 BV) ein Bürgerbegehren initiieren. Damit beschränkt sich die Mitbestimmung des Bürgers auf Angelegenheiten kommunaler Selbstverwaltung. Beispielsweise kann eine Rechtsverordnung wegen der Regelung in Art. 42 Abs. 1 S. 2 LStVG kein tauglicher Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein.

Beispiel:

Tauglicher Gegenstand eines Bürgerbegehrens ist dagegen die Erteilung/Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens, § 36 Abs. 1 BauGB. Dabei handelt es sich um einen Ausdruck gemeindlicher Planungshoheit und damit um eine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises. Gegenstand ist hier gerade nicht die Erteilung der Baugenehmigung selbst! Die Erteilung der Baugenehmigung selbst wäre Angelegenheit des übertragenen Wirkungskreises (Art. 54 Abs. 1 Hs. 2 BayBO) und damit einem Bürgerbegehren gerade nicht zugänglich.

Weiter gilt es den Negativkatalog des Art. 18a Abs. 3 GO zu beachten. Damit sind insbesondere Bürgerbegehren ausgeschlossen in Angelegenheiten, die dem ersten Bürgermeister kraft Gesetzes obliegen (Art. 37 Abs. 1, Abs. 3 GO), über Fragen der inneren Organisation der Gemeinde und über die Haushaltssatzung (Art. 63 GO). Dass nahezu jedes Bürgerbegehren Auswirkungen auf den gemeindlichen Haushalt zeitigt, genügt für die Feststellung der Unzulässigkeit nicht. Nur das Bürgerbegehren, welches unmittelbar gegen die Haushaltssatzung gerichtet ist, ist unzulässig.

Daneben sind weitere Gegenstände für ein Bürgerbegehren ausgeschlossen.

An dieser Stelle ist auf folgende Fallgruppen zu verweisen:

Ein gänzlich unverbindliches Bürgerbegehren ist unzulässig. So z.B. der Antrag, ob die Gemeinde immer gut und rechtmäßig handeln soll - Ja oder Nein. Die inhaltliche Bestimmtheit fehlt auch, wenn die Fragestellung so gewählt ist, dass „alles“ unternommen werden soll, um ein Bauvorhaben zu verhindern.
Ein Bürgerbegehren ist unzulässig, das ein gesetzlich vorgesehenes mehrstufiges Verfahren wie z.B. die Bauleitplanung, §§ 2 ff. BauGB oder ein Planfeststellungsverfahren ersetzen soll. Auch kann ein Bürgerbegehren keine gesetzlich vorgesehene Abwägungsentscheidung, wie z.B. die in § 1 Abs. 7 BauGB ersetzen.

Beispiel:

So ist regelmäßig nur der Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans tauglicher Gegenstand eines Bürgerbegehrens. Inhaltliche Vorgaben, die detailliert bestimmen, welche Planung auf der betroffenen Fläche ausschließlich vorgenommen werden dürfen, umgehen die gesetzlich vorgesehene Abwägungsentscheidung der Gemeinde und sind folglich unzulässig.

Schließlich darf ein Bürgerbegehren nicht auf ein rechts- oder gesetzwidriges Ziel gerichtet sein. Problematisch ist an dieser Stelle, ob ein Bürgerbegehren mit der Begründung zurückgewiesen werden kann, es verletze die Haushaltsgrundsätze des Art. 61 Abs. 2 GO (Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung). Da die Gemeinde ein weites Haushaltsermessen hat, muss dieses auch dem Bürgerbegehren zugestanden werden (dieses hat im Erfolgsfall die Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses, Art. 18a Abs. 13 GO). Ein Bürgerbegehren ist demnach erst dann auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet, wenn es mit den Grundsätzen vernünftigen Wirtschaftens überhaupt nicht mehr in Einklang zu bringen ist.
Achten Sie bitte auch darauf, dass ein Bürgerbegehren unzulässig sein kann, wenn über das Ziel des Begehrens bereits bestandskräftig bzw. unanfechtbar entschieden wurde und insofern auch keine Möglichkeit der Rücknahme bzw. des Widerrufs auf der Grundlage von Art. 48 bzw. 49 BayVwVfG besteht.
Unzulässig ist auch ein Begehren, das zu einer Delegation von Entscheidungsbefugnissen führt, die gesetzlich so nicht vorgesehen sind.

Expertentipp:

Denken Sie an dieser Stelle daran, dass Art. 18a GO Schnittstelle zu anderen Rechtsmaterien wie z.B. Baurecht oder Straßen- und Wegerecht sein kann. Häufiger Prüfungsgegenstand ist ein Bürgerbegehren zur Aufstellung von Bebauungsplänen.

D. Umfang der gemeindlichen Prüfung nach Art. 18a Abs. 8 GO

Gemäß Art. 18a Abs. 8 S. 1 GO hat der Gemeinderat unverzüglich, spätestens innerhalb eines Monats nach Einreichung bei der Gemeinde (Art. 18a Abs. 4 GO) über die Zulassung des Bürgerbegehrens zu entscheiden.

Diese von Art. 18a Abs. 8 S. 1 GO geforderte Prüfung des Bürgerbegehrens ist eine umfassende. Die Prüfungskompetenz umfasst neben den formellen Voraussetzungen in Art. 18a Abs. 4-6 GO auch die materiellen Anforderungen in Art. 18a Abs. 1, Abs. 3 GO. Hierdurch wird letztlich sichergestellt, dass der Bürgerentscheid nach Art. 18a Abs. 10 GO nicht mit erheblichem politischen Engagement der Bürger und hohem Verwaltungsaufwand seitens der Gemeinde durchgeführt wird, obwohl sich bereits im frühen Stadium der Prüfung nach Art. 18a Abs. 8 GO abzeichnet, dass ein erfolgreicher Bürgerentscheid rechtlich keinen Bestand haben kann.

Die Prüfung nach Art. 18a Abs. 8 S. 1 GO ist weiter eine gebundene Entscheidung. Ermessen bei der Beurteilung der Zulässigkeit kommt der Gemeinde nicht zu.

E. Rechtsfolgen eines zulässigen Bürgerbegehrens

Ist die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens positiv nach Art. 18a Abs. 8 S. 1 GO festgestellt, darf gemäß Art. 18a Abs. 9 GO bis zur Durchführung des Bürgerentscheides (Art. 18a Abs. 10 GO) keine dem Bürgerbegehren entgegenstehende Entscheidung seitens der Gemeinde mehr getroffen werden (Sperrwirkung). Wird das Bürgerbegehren nach Art. 18a Abs. 8 S. 1 GO seitens des Gemeinderats abgelehnt, entsteht keine Sperrwirkung. Dem Bürgerbegehren bzw. seinen vertretungsberechtigten Personen steht dann allerdings der Klageweg offen.

Beispiel:

So ist es der Gemeinde untersagt, nach Zulassung eines Bürgerbegehrens zum Erhalt einer Baumallee entlang einer gemeindlichen Ortsstraße, Aufträge zur Baumfällung dieser Alleebäume zu vergeben. Damit würde dem zugelassenen Bürgerbegehren die Entscheidungsgrundlage entzogen. Steht die Auftragserteilung der Gemeinde unmittelbar bevor, müssen die Vertreter des Begehrens einen Antrag im Verfahren nach § 123 Abs. 1 VwGO stellen, um die Schaffung vollendeter Tatsachen zu verhindern (Sicherungsanordnung zur Wahrung des status quo, § 123 Abs. 1 S. 1 VwGO).

Nach Feststellung der Zulässigkeit und Eintritt der Sperrwirkung ist der Bürgerentscheid innerhalb von drei Monaten an einem Sonntag durchzuführen. Nach Art. 18a Abs. 12 GO bedarf es zum Zustandekommen eines Bürgerentscheides eines Zustimmungsquorums.

Ist dieses erreicht, so hat der Bürgerentscheid die Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses, Art. 18a Abs. 13 S. 1 GO mit erhöhter Bestands- und Bindungswirkung, Art. 18a Abs. 13 S. 2 GO.

F. Der Rechtsschutz auf Zulassung eines abgelehnten Antrages auf Bürgerbegehren/Bürgerentscheid

I. Allgemeines

In der typischen Klausurkonstellation zu Art. 18a GO lehnt es der Gemeinderat bei Prüfung von Art. 18a Abs. 8 GO ab, dem Bürgerbegehren Rechnung zu tragen und einen Bürgerentscheid zuzulassen. Die Initiatoren des Begehrens bzw. deren Vertreter wenden sich an das Verwaltungsgericht, um unter Aufhebung der ablehnenden Entscheidung des Gemeinderats die Zulassung des Begehrens gerichtlich zu erstreiten.

Eine derartige Klage wirft eine Reihe prozessualer Fragestellungen auf.

Zunächst ist fraglich, welche Klageart in einer derartigen Situation seitens des Bürgerbegehens zu erheben ist. Die statthafte Klageart beurteilt sich nach dem Klägerbegehren, § 88 VwGO. Da Klageziel nunmehr die Zulassung des abgelehnten Begehrens ist, kommen vorliegend in erster Linie eine Verpflichtungs- bzw. allgemeine Leistungs- oder Feststellungsklage in Betracht. Sofern es sich bei der abgelehnten Entscheidung nach Art. 18a Abs. 8 GO um einen Verwaltungsakt im Sinne von Art. 35 BayVwVfG handelt, so wäre die Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage, § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO die statthafte Klageart. Von den Merkmalen des Verwaltungsakts in Art. 35 BayVwVfG ist hierbei allein die Außenwirkung problematisch. Zu fragen ist, ob es sich bei der Ablehnung des Bürgerbegehrens um eine Regelung handelt, die über den gemeindlichen Bereich hinaus greift, oder ob lediglich eine verwaltungsinterne Regelung angestrebt wird. Wäre letzteres zutreffend, läge eine Kommunalverfassungsstreitigkeit vor, die prozessual zu allgemeiner Leistungs- bzw. Feststellungsklage führen würde. Problematisch ist insoweit die Bestimmung in Art. 18a Abs. 13 S. 1 GO, wonach der Bürgerentscheid die Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses besitzt. Teilweise wird daraus gefolgert, dass „Bürgerbegehren“ und „Bürgerentscheid“ dem Gemeindeorgan „Gemeinderat“ gleichgestellt seien. Da es sich beim Bürgerbegehren damit um einen im Konkurrenzverhältnis zum Gemeinderat stehenden Entscheidungsträger handele, sei die Entscheidung im Rahmen der Vorschrift des Art. 18a Abs. 8 GO eine rein verwaltungsinterne.

Die h.M. gelangt bei Art. 18a Abs. 8 GO jedoch zu einer Maßnahme mit Außenwirkung im Sinne von Art. 35 BayVwVfG. Wenn der erfolgreiche Bürgerentscheid die Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses habe, (Art. 18a Abs. 13 S. 1 GO) bedeutet dies noch nicht, dass die GO damit ein neues Verwaltungsorgan schafft. Auch in Fällen, in denen die Aufsichtsbehörde anstelle der Gemeinde tätig wird, wird sie nicht zu einem weiteren kommunalen Organ. Die Bürgerschaft trifft in Art. 18a GO ihre Entscheidung nicht als kommunales Organ oder als sonstiger im Innenrechtskreis der Gemeinde stehender Entscheidungsträger, sondern als Zusammenfassung der Bürger als natürliche Personen. Auch die Wortwahl „Bürgerbegehren und Bürgerentscheid“ indiziert, dass die Zulassungsentscheidung des Gemeinderats ausschließlich Personen betrifft, die außerhalb der Gemeinde stehen. Art. 29 und 32 GO bestimmen die Gemeindeorgane daher abschließend. Statthafte Klageart ist aufgrund der dargestellten Außenwirkung mithin die Verpflichtungsklage als Versagungsgegenklage, § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO.

Unterläuft die Gemeinde ein Bürgerbegehren, indem sie nach Ablehnung des Begehrens Fakten schafft (z.B. Fällen einer Baumallee etc.), bleibt selten Raum für eine Fortsetzungsfeststellungsklage in Analogie zu § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO. Ein Rehabilitationsinteresse für eine Fortsetzungsfeststellungsklage kann für die Vertreter eines Bürgerbegehrens allenfalls dann bestehen, wenn die Zurückweisung des Begehrens darauf gestützt wird, dass dessen Begründung nicht nur objektiv unzutreffend sei, sondern auch auf eine Täuschung der Unterzeichner abziele.

Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO ist Voraussetzung für eine Verpflichtungsklage die Möglichkeit einer subjektiven Rechtsverletzung. Eine derartige Klagebefugnis liegt dann vor, wenn das Bürgerbegehren möglicherweise ein Anspruch auf Durchführung eines Bürgerentscheides zur Seite steht. Dieser Anspruch folgt nach allgemeiner Ansicht aus Art. 18a Abs. 8 i.V.m. Abs. 10 GO, Art. 7 Abs. 2, 12 Abs. 3 BV. Strittig ist allein, wem dieser gesetzliche Anspruch zusteht. Nach herrschender Ansicht regelt Art. 18a Abs. 8 S. 2 GO die Klagebefugnis in dem Sinne, dass nur die vertretungsberechtigten Personen klagebefugt sind. Das Gesetz räumt den Vertretern insoweit ein eigenes Recht auf Zulassung ein, welches gerichtlich einklagbar ist.

Ebenfalls lässt es sich an dieser Stelle gut vertreten, dass Art. 18a Abs. 8 S. 2 GO ausschließlich die Beteiligungs- und Prozessfähigkeit (§§ 61, 62 VwGO) betreffen. Folglich steht der Anspruch auf Zulassung des abgelehnten Begehrens dann der Gesamtheit der Unterzeichner zu, soweit diese Gemeindebürger sind und darlegen können, dass das Quorum des Art. 18a Abs. 6 GO erreicht ist.

Das grundsätzlich nach § 68 Abs. 2 VwGO bei der Verpflichtungsklage erforderliche Vorverfahren entfällt gemäß § 68 Abs. 1 S. 2 VwGO aufgrund gesetzlicher Bestimmung. Einerseits kann man hier auf Art. 18a Abs. 8 S. 2 GO („ohne Vorverfahren“) verweisen; zum anderen greift Art. 15 Abs. 2 und 3 AGVwGO, da eine Entscheidung der Gemeinde (bzw. deren Organs Gemeinderat) in Streit steht.

Die Fähigkeit des Bürgerbegehrens, an einem Gerichtsverfahren beteiligt zu sein, folgt aus § 61 Nr. 2 VwGO. Sofern man davon ausgeht, dass Art. 18a Abs. 8 S. 2 GO die Beteiligten- und Prozessfähigkeit regelt, sind die gewählten Vertreter kraft gesetzlicher Regelung befähigt, Beteiligte in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu sein.

Für die zu verklagende Gemeinde gilt unstreitig § 61 Nr. 1 Alt. 2 VwGO, Art. 1 GO.

Gemäß Art. 18a Abs. 8 S. 2 GO können die vertretungsberechtigten Personen des Bürgerbegehrens Klage erheben. Diese Vertretungsregelung wird im Rahmen der Prozessfähigkeit mit Blick auf den Regelfall bei Vereinigungen von natürlichen Personen ohne eigene Rechtspersönlichkeit und die Normen der §§ 54, 709 BGB als Gesamtvertretung verstanden. Danach müssen die Vertreter des Bürgerbegehrens stets gemeinschaftlich auftreten. Die gegenteilige Auffassung kann sich nicht auf Art. 18a Abs. 4 S. 1 GO stützen, wonach ein Bürgerbegehren nunmehr auch durch eine Einzelperson („bis zu drei Personen“) vertreten werden kann. Denn aus der damit eröffneten Wahlfreiheit hinsichtlich der Anzahl der zu benennenden Vertreter folgt nicht, dass nach der erfolgten Benennung von zwei oder drei vertretungsberechtigten Personen eine Einzelvertretung des Bürgerbegehrens in einem Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren auch ohne ausdrückliche Ermächtigung zulässig wäre.

Für die Prozessfähigkeit der Gemeinde gilt § 62 Abs. 3 VwGO, Art. 38 Abs. 1 GO.

Da eine ablehnende Entscheidung eines Organs der Gemeinde in Streit steht, ist die Klage auf Zulassung eines Bürgerbegehrens/Durchführung eines Bürgerentscheides gegen die Gemeinde zu richten (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Wie prüft man: Erfolgsaussichten einer Klage auf Zulassung eines Bürgerbegehrens/Bürgerentscheides:

I. Entscheidungskompetenz des Gerichts

1. Eröffnung Verwaltungsrechtsweg, § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO:

2. Zuständigkeit Gericht, §§ 45, 52 Nr. 3 S. 5 VwGO, Art. 1 Abs. 2 AGVwGO

II. Zulässigkeit der Klage

1. Statthafte Klageart

Problem der VA-Qualität der ablehnenden Entscheidung des Gemeinderates nach Art. 18a Abs. 8 GO Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage, § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO

2. Klagebefugnis, § 42 Abs. 2 VwGO

möglicher Anspruch. aus Art. 18a Abs. 8 S. 1 i.V. mit Art. 18a Abs. 10 GO, Art. 7 Abs. 2, 12 Abs. 3 BV

3. Erforderlichkeit eines Vorverfahrens, § 68 Abs. 2, Abs. 1 VwGO unstatthaft § 68 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 VwGO in Verbindung mit Art. 18a Abs. 8 S. 2 GO bzw. Art. 15 Abs. 2, Abs. 3 AGVwGO

4. Beteiligungsfähigkeit, § 61 Nr. 2 VwGO für Bürgerbegehren

5. Prozessfähigkeit, § 62 VwGO

Gesamtvertretung

III. Begründetheit der Klage

1. Obersatz, § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO Klage begründet, wenn Anspruch auf Zulassung des Bürgerbegehrens besteht und Klage gegen den richtigen Beklagten gerichtet ist (§ 78 Abs. 1 VwGO)

2. Passivlegitimation, § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO (Gemeinde)

3. Anspruch auf Zulassung des Bürgerbegehrens und Bürgerentscheides, Art. 18a Abs. 8 S. 1 i.V.m. Art. 18a Abs. 10 GO, Art. 7 Abs. 2, 12 Abs. 3 BV gegeben, wenn sämtliche formellen und materiellen Zulässigkeitsanforderungen erfüllt sind

a) Formelle Anforderungen:

aa) in schriftlicher Form bei Gemeinde eingereicht, Art. 18a Abs. 4 GO

bb) Fragestellung Ja/Nein, Art. 18a Abs. 4 GO

cc) Begründung Art. 18a Abs. 4 GO

dd) Benennung von vertretungsberechtigten Personen (bis zu 3);

ee) Art. 18a Abs. 5 GO; Unterzeichnungsberechtigung

ff) Quorum, Art. 18a Abs. 6 GO

b) Materielle Anforderungen:

aa) Art. 18a Abs. 1 GO; Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises, Art. 7, 57 GO, Art. 83 Abs. 1 BV

bb) kein Fall des Negativkatalogs in Art. 18a Abs. 3 GO

cc) ungeschriebene materielle Anforderung: kein rechtswidriges Ziel mit dem Bürgerbegehren verfolgt

4. Subjektive Rechtsverletzung, § 113 Abs. 5 S. 1 VwGO

Wenn Bürgerbegehren sämtliche formellen und materiellen Voraussetzungen erfüllt, besteht ein gesetzlicher Anspruch auf Zulassung nach Art. 18a Abs. 8 S. 1, 18a Abs. 10 GO, Art. 7 Abs. 2, 12 Abs. 3 BV.