Die materielle Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans

Wie prüft man: Materielle Rechtmäßigkeit eines BebauungsplansDürr Baurecht Baden-Württemberg Rn. 13.:

• I. Erforderlichkeit des Bebauungsplans
• II. Beachtung der gesetzlichen Schranken
• III. Beachtung des Abwägungsgebotes

1. Grundsatz der Erforderlichkeit, § 1 Abs. 3 BauGB

Aus § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB folgt, dass die Gemeinden die Bauleitpläne, also auch Bebauungspläne, aufzustellen haben, sobald und soweit dies für die städtebauliche Entwicklung erforderlich ist. § 1 Abs. 3 BauGB legt damit eine Planungsbefugnis und Planungspflicht der Gemeinde fest. Diese Vorschrift entfaltet sowohl eine Verbots-, eine Einschränkungs-, wie auch eine Gebotswirkung.

a) Planungsbefugnis

Da die Bauleitplanung Ausdruck der gemeindlichen Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG in Form der Planungshoheit (s. Rn. 23) ist, hat die Gemeinde das Recht und ggf. auch die Pflicht, in freier Entscheidung darüber zu befinden, in welcher Weise sie sich städtebaulich geordnet fortentwickeln will. Hierbei handelt es sich nach der Terminologie der GemO um eine weisungsfreie Pflichtaufgabe. Der Gemeinde kommt inhaltlich, also hinsichtlich des „Wie“, ein weites städtebauliches Ermessen zu. Dies bedeutet, dass weder die Rechtsaufsichtsbehörden noch die Verwaltungsgerichte überprüfen dürfen, ob das von der Gemeinde gewählte planerische Konzept die bestmögliche Lösung für die betreffende Gemeinde darstellt, sofern sich die planerische Konzeption im Rahmen des nach der vorgegebenen Situation Vertretbaren hält. Ansonsten wäre dies ein unzulässiger Eingriff in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie.

b) Erforderlichkeit der Planung, § 1 Abs. 3 BauGB

Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie ist gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG jedoch nur „im Rahmen der Gesetze“ gewährleistet, so dass es zulässig ist, die gemeindliche Planungshoheit gesetzlich zu konturieren und limitieren. So regelt § 1 Abs. 3 BauGB, dass sobald (Zeitkomponente) und soweit (sachlicher/räumlicher Umfang) ein Bauleitplan für die städtebauliche Ordnung erforderlich ist, eine Rechtspflicht der Gemeinde besteht. Gemäß § 1 Abs. 8 BauGB gilt dies auch für Fälle der Umplanung.

Beispiel:

In einem unbeplanten Bereich der Gemeinde A ist ein Gewerbepark entstanden. A sieht jedoch derzeit keinen Handlungsbedarf hinsichtlich der Aufstellung eines Bebauungsplans. Die Nachbargemeinde B sieht dies anders und schaltet die Kommunalaufsichtsbehörde ein.

Hier kann die Kommunalaufsichtsbehörde die Gemeinde A verpflichten, für den betreffenden Bereich einen Bebauungsplan aufzustellen, sofern ein qualifizierter städtebaulicher Bedarf besteht.

Beim Merkmal der städtebaulichen Erforderlichkeit handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Der Gemeinde wird hinsichtlich der Beurteilung der Erforderlichkeit ein weiter Entscheidungsspielraum zugebilligt, da das Erfordernis einer Planung für städtebauliche Entwicklung und Ordnung von den Entwicklungsvorstellungen und somit von der planerischen Konzeption der Gemeinde abhängig ist. Zur Ermittlung der Erforderlichkeit müssen zahlreiche Prognosen über die zukünftige Entwicklung angestellt werden. Das gemeindliche Entwicklungskonzept stellt die Vorwirkung des planerischen Gestaltungsspielraums bei der nachfolgenden Bestimmung der Planinhalte dar. Dieser Spielraum ist durch die kommunale Selbstverwaltungsgarantie des § 28 Abs. 2 S. 1 BauGB gewährleistet.

Hinweis:

Die Konzeption der Gemeinde ist als Ausdruck ihrer planerischen Gestaltungsfreiheit daher nicht i.e.S. kommunalaufsichtlich oder gerichtlich überprüfbar. Geprüft werden kann nur, ob sich die Gemeinde innerhalb der Grenzen des Beurteilungsspielraums hält.

Für die in § 1 Abs. 3 BauGB genannte städtebauliche Ordnung sind allein öffentliche Belange maßgeblich. Öffentliche Belange, die für die städtebauliche Ordnung und Entwicklung relevant sein können, finden sich in § 1 Abs. 5 BauGB als allgemeine Planungsleitlinien, die durch § 1 Abs. 6 BauGB nicht abschließend („insbesondere“) aufgezählten besonderen Planungsleitlinien konkretisiert werden.

Expertentipp:

Die Frage, ob ein Bebauungsplan erforderlich i.S.d. § 1 Abs. 3 BauGB ist, kann daher erst nach der materiell-rechtlichen Prüfung, namentlich der allgemeinen und besonderen Planungsleitsätze, beantwortet werden. In einer Fallbearbeitung haben sie daher die folgenden Aufbaumöglichkeiten, wobei jede dieser Möglichkeiten stilistisch fehlerhaft ist:

1. Sie ziehen die materiell-rechtliche Prüfung in die Prüfung der Erforderlichkeit gemäß § 1 Abs. 3 BauGB vor und prüfen dort inzident insbesondere die Beachtung der Planungsleitlinien.

Nachteile: Dies führt zu einer unschönen Inzidentprüfung und zu einer ebenso unschönen kopflastigen Prüfung. Ferner können Sie im Rahmen der Einhaltung der gesetzlichen Schranken nur noch oben auf die Prüfung der Erforderlichkeit verweisen.

2. Im Rahmen der Erforderlichkeit merken Sie an, dass ein Bebauungsplan nur dann erforderlich ist, wenn ihm keine zwingenden materiell-rechtlichen Regelungen entgegenstehen und dass dies erst nach der späteren Prüfung beantwortet werden kann. Danach prüfen Sie die Einhaltung der gesetzlichen Schranken. Im Anschluss stellen Sie dann fest, dass der Bebauungsplan demgemäß erforderlich bzw. nicht erforderlich war.

Nachteil und Vorteil: Diese Prüfung enthält einen in einem Gutachten unzulässigen Verweis nach unten, vermeidet jedoch die beiden Nachteile der ersten Möglichkeit.

Daher erscheint die zweite Möglichkeit für die Fallbearbeitung vorzugswürdig.

Der Begriff der Erforderlichkeit wird ausgehend vom gemeindlichen Planungsermessen weit verstanden:

Definition: Erforderlichkeit:

Die Erforderlichkeit ist gegeben, wenn nach den kommunalen Entwicklungsvorstellungen ein Vorgehen planerischer Art vernünftigerweise geboten erscheint.

c) Verbotswirkung des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB

Neben dem Gebot erforderliche Bauleitpläne aufzustellen findet sich in § 1 Abs. 3 BauGB auch das Verbot, dass nicht erforderliche Bauleitpläne nicht aufgestellt werden dürfen. Diese Vorschrift entfaltet also eine Verbotswirkung, die die Frage der Planrechtfertigung, d.h. die Frage, ob ein Bebauungsplan aufgestellt werden durfte, betrifft. Die Gemeinde unterliegt prinzipiellen Bindungen. Die städtebauliche Erforderlichkeit stellt somit eine Planungsschranke dar.

aa) Verbot des Verstoßes gegen den Grundsatz der Planmäßigkeit

Verboten ist eine Bauleitplanung, die von keiner erkennbaren Planungskonzeption getragen und damit überflüssig ist, da das BauGB vom Grundsatz ausgeht, dass eine Bebauung nur aufgrund vorherigen Planung erfolgen soll (Grundsatz der Planmäßigkeit).

Beispiel:

Durch die Gemeinde wird ein im Außenbereich gemäß § 35 BauGB gelegenes Gelände als landwirtschaftliches Gebiet ausgewiesen, um abzusichern, dass der Abbau der dort vorhandenen Braunkohle nicht durch eine Bebauung mit Wohngebäuden erschwert wird.

Dieser Bebauungsplan ist überflüssig, da im Außenbereich bereits gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB eine landwirtschaftliche Nutzung zulässig und eine Bebauung mit Wohngebäuden unzulässig ist. An der bauplanungsrechtlichen Situation ändert sich durch den Bebauungsplan also nichts.

bb) Verbot der Vorratsplanung

Unzulässig ist auch eine Vorratsplanung. Eine solche liegt vor, wenn sich die Festsetzungen des Bebauungsplans aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht oder nicht in absehbarer Zeit realisieren lassen oder diese nicht vollzugsfähig sind.

Beispiel:

Die Festsetzungen eines Bebauungsplans können erst nach 30 Jahren realisiert werden, weil zuvor der Betrieb eines Kernkraftwerkes auf dem Gebiet eingestellt und die dort vorhandenen kerntechnischen Anlagen abgebaut werden müssen.

cc) Verbot der Gefälligkeitsplanung

Die Erforderlichkeit fehlt weiterhin im Falle der Gefälligkeitsplanung. Hierbei werden die Festsetzungen nur vorgeschoben, um private Interessen zu befriedigen. Zulässig ist es jedoch, wenn die Aufstellung eines Bebauungsplanes auf private Bauwünsche zurückgeht. In der Praxis wird dies teilweise sogar die Regel sein. Dies ist unbedenklich, wenn die Gemeinde mit dem Bebauungsplan nicht ausschließlich private Bauwünsche fördern, sondern die städtebauliche Entwicklung fortentwickeln will. Unter den Begriff der Gefälligkeitsplanung fällt auch, wenn die Bauleitplanung lediglich dazu dient eine Fehlentwicklung im Interesse der Grundstückseigentümer nachträglich zu „legalisieren “ oder zu ermöglichen, ohne dass zugleich städtebauliche Gründe für eine solche Änderung sprechen.

Beispiel:

Unzulässig ist die Schaffung von Bauland zur Erhöhung des Grundstückswertes für die Eigentümer, obwohl kein objektiver Bedarf an Bauland besteht.

Zulässig ist es hingegen, wenn auf Anregung eines Kaufhauskonzerns auf dem Gelände einer ehemaligen Kohlenzeche ein Bebauungsplan für ein Sondergebiet „Warenhaus“ nach § 11 Abs. 3 BauNVO mit 16 000 m² Verkaufsfläche aufgestellt wird.

dd) Verbot der reinen Negativ- bzw. Verhinderungsplanung

Verboten ist auch die reine Negativ- bzw. Verhinderungsplanung. Ein generelles Verbot negativer Planung existiert jedoch nicht, da mit jeder positiven Festsetzung in einem Bebauungsplan zugleich auch der Ausschluss einer nicht zugelassenen Festsetzung enthalten ist. Zulässig ist eine Negativplanung, wenn sie auf einem einseitig ausschließenden städtebaulichen Gesamtkonzept beruht. Unzulässig ist jedoch eine Negativplanung dann, wenn sie sich allein in der Verhinderung bestimmter Vorhaben erschöpft, sie also keinen Beitrag zu einer positiven städtebaulichen Entwicklung leistet, sie also nicht nur eine Verhinderungsplanung, sondern vielmehr eine reine Verhinderungsplanung ist. Die getroffenen Festsetzungen müssen nur ein vorgeschobenes Mittel sein, um einen Bauwunsch zu durchkreuzen.

Beispiel:

Unzulässig ist es, wenn die Gemeinde A im Außenbereich gemäß § 35 BauGB ein reines Wohngebiet ausweist, nur um einen Windenergiepark zu verhindern.

ee) Verbot der Verfolgung nichtstädtebaulicher Ziele

Verboten ist ferner die Förderung von Zielen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind und die keine positive Planungskonzeption aufweisen. Verwehrt ist es der Gemeinde z.B. unter dem Deckmantel des Städtebaurechtes Denkmalschutz zu betreiben. Bauplanerische Festsetzsetzungen, die nur vorgeschoben sind, in Wirklichkeit jedoch dem Denkmalschutz dienen, sind rechtswidrig.

Expertentipp:

Klausurrelevanz erlangt dieser Aspekt dadurch, dass ein Bebauungsplan, der auf die Erhaltung eines historisch gewachsenen - denkmalgeschützten oder (einfach) erhaltenswerten - Ortsteils gerichtet ist, den Rahmen der städtebaulichen Zielsetzungen i.S.d. § 1 Abs. 1, Abs. 3 und Abs. 6 BauGB nicht überschreitet, wenn er darauf abzielt, die überkommene Nutzungsstruktur oder prägende Bestandteile des Orts- und Straßenbildes um ihrer städtebaulichen Qualität willen für die Zukunft festzuschreiben.

In einer Klausur ist daher besonders sorgfältig zu prüfen, ob nur ein verkappter Denkmalschutz in unzulässiger Weise durch das Bauplanungsrecht erfolgen soll.

Beispiel:

Die Verfolgung rein wirtschaftlicher Ziele oder die Verfolgung von denkmalschutzrechtlichen Zielen unter dem „Deckmantel“ des Bauplanungsrechts ist unzulässig.

ff) Rechtsfolge eines nicht erforderlichen Bebauungsplans

Ist ein Bebauungsplan nicht erforderlich i.S.d. § 1 Abs. 3 BauGB ist er nichtig.

Ein planergänzendes Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB kommt zwar grundsätzlich in Betracht, sofern die fehlende Erforderlichkeit behoben werden kann; dies wird jedoch nur theoretisch der Fall sein.

d) Gebotswirkung des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB

Der gemeindliche Entscheidungsspielraum kann sich ausnahmsweise zu einer Planungspflicht verdichten. Hinsichtlich der Gebotswirkung des § 1 Abs. 3 BauGB können nicht die Voraussetzungen der Verbotswirkung der Norm herangezogen werden. Durch die Gebotswirkung des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB soll dem gemeindlichen Planungsspielraum bereits im Vorfeld vor dessen Betätigung eine Grenze gezogen werden, denn ansonsten könnte eine (evtl. bewusst) planungslose Gemeinde niemals zum Erlass eines Bebauungsplanes verpflichtet werden. Ferner soll eine Steuerung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung nicht nur durch die Planersatzvorschriften (§§ 34, 35 BauGB) erfolgen. Da der Gemeinde die durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG abgesicherte Planungshoheit zukommt, besteht eine derartige Planungspflicht jedoch nur in Extremfällen. Im Gegensatz zur Verbotswirkung des § 1 Abs. 3 BauGB reicht es gerade nicht aus, dass eine Planung vernünftigerweise geboten ist. Die Planungspflicht besteht vielmehr nur bei Vorliegen eines qualifizierten Planungsbedarfs.

Definition: qualifizierter Planungsbedarf:

Ein qualifizierter Planungsbedarf besteht, wenn städtebauliche Gründe von besonderem Gewicht ein planerisches Handeln dringend geboten erscheinen lassen.

e) Keine planungsbezogenen Ansprüche des Bürgers

Expertentipp:

Wiederholen Sie die sog. Schutznormtheorie.

Dem Bürger steht kein Planungsanspruch, d.h. ein Anspruch auf Aufstellung eines Bebauungsplans, zu. Dies folgt aus § 1 Abs. 3 BauGB. Diese Vorschrift will ausschließlich die städtebauliche Entwicklung und Ordnung als reine Allgemeininteressen gewährleisten. § 1 Abs. 3 BauGB dient daher nicht dem Schutz von Individualinteressen (zur Schutznormtheorie s.u. Rn. 634). Insbesondere kann sich ein Anspruch auf Bauleitplanung auch nicht durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag begründen lassen (§ 1 Abs. 3 S. 2 BauGB).

Erzwingbar ist die Aufstellung eines erforderlichen Bebauungsplanes nur im Wege der Rechtsaufsicht gemäß §§ 118 ff. GemO. Unterlässt es die Gemeinde einen erforderlichen Bebauungsplan aufzustellen, so hat die Rechtsaufsichtsbehörde, § 119 GemO, ein Anordnungsrecht gemäß § 122 GemO.

Hinweis:

Auch auf das Einschreiten der Rechtsaufsichtsbehörde hat der Bürger keinen Anspruch. Die Rechtsaufsicht dient der Sicherung der Rechtmäßigkeit gemeindlichen Handelns, d.h. dem Rechtsstaatsprinzip. Dies stellt ein Allgemeininteresse dar, so dass kein subjektives-öffentliches Recht begründet wird. Im Rahmen einer Klage fehlt die Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO.

Nach der Rechtsprechung hat der Bürger auch keinen Anspruch auf Schaffung des durch den Bebauungsplan vorgegebenen Zustandes (Plangewährleistungsanspruch).

2. Gesetzliche Schranken

Bei der Aufstellung von Bauleitplänen kann sich die Gemeinde nicht auf planerisch freiem Feld betätigen, sondern unterliegt tatsächlichen und rechtlichen Bindungen. Hierbei ist zwischen zwingenden gesetzlichen Anforderungen, die der Planungsentscheidung zugrunde zu legen sind, und den Optimierungsgeboten, die vom Bundesverwaltungsgericht als Abwägungsdirektive bezeichnet werden, bei denen nur eine möglichst optimale Lösung anzustreben ist, zu unterscheiden.

Zwischen den gesetzlichen Schranken und den Optimierungsgeboten bestehen folgende **Unterschiede: **Die zwingenden gesetzlichen Vorgaben sind quasi vor die Klammer gezogen: Sie stehen außerhalb der Abwägung.

Bei den Optimierungsgeboten soll hingegen im Rahmen der Abwägung eine dem gesetzlichen Auftrag entsprechende Lösung gefunden werden. Im Gegensatz zu den gesetzlichen Schranken können Optimierungsgebote auch im Wege der Abwägung überwunden werden, d.h. hinter anderen öffentlichen Belangen zurückgestellt werden.

a) Entwicklungsgebot, § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB

Ein Bebauungsplan ist gemäß § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB grundsätzlich aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln (Entwicklungsgebot, s. hierzu Rn. 57 ff.). Eine einstufige Bauleitplanung ist nur ausnahmsweise in den gesetzlich geregelten Fällen (selbständige Bebauungspläne, § 8 Abs. 2 S. 2 BauGB, vorzeitige Bebauungspläne, § 8 Abs. 4 BauGB, vorzeitig angezeigte und bekannte gemachte Bebauungspläne, § 8 Abs. 3 BauGB) zulässig (s.o. Rn. 67 f.). Zu beachten ist ferner § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB. Hiernach kann im beschleunigten Verfahren unter bestimmten Umständen bei einem Bebauungsplan, der von den Darstellungen des Flächennutzungsplans abweicht, dieser vor der Änderung oder Ergänzung des Flächennutzungsplanes aufgestellt werden.

Expertentipp:

Lesen Sie § 214 Abs. 2 BauGB.

Die Rechtsfolge eines Verstoßes gegen das Entwicklungsgebot besteht nicht notwendigerweise in der Unwirksamkeit des Bebauungsplanes. In den Fällen des § 214 Abs. 2 BauGB ist ein Verstoß unbeachtlich.

b) Anpassungspflicht, § 1 Abs. 4 BauGB

Bauleitpläne und somit auch der Bebauungsplan müssen gemäß § 1 Abs. 4 BauGB den Zielen der Raumordnung und der Landesplanung angepasst werden.

Expertentipp:

Lesen Sie § 3 Nr. 2 ROG (Sartorius I Ordnungsziffer 340).

Hinweis:

Der Begriff der Ziele der Raumordnung ist in § 3 Nr. 2 ROG legal definiert.

Der Bebauungsplan wird entsprechend dem Entwicklungsgebot (§ 8 Abs. 2 S. 1 BauGB) in der Regel jedoch aus dem Flächennutzungsplan entwickelt. In diesem Fall hat die Anpassungspflicht gemäß § 1 Abs. 4 BauGB primär Auswirkungen auf den Flächennutzungsplan.

Lediglich in Fällen in denen kein Flächennutzungsplan gegeben ist (einstufige Bauleitplanung, s.o. Rn. 67 f.) kommt der Anpassungspflicht eine eigenständige Bedeutung zu. Die Anpassungspflicht setzt insbesondere voraus, dass

• es sich begrifflich um Ziele der Raumordnung handelt,
• diese rechtmäßig bzw. nicht unwirksam sind und
• keine Zielabweichung (§ 6 Abs. 2 ROG) möglich ist bzw. in Anspruch genommen wird.

Unter Anpassen wird zunächst verstanden, dass im Aufstellungsverfahren der Bebauungspläne die Ziele der Raumordnung zu beachten sind. Der zulässige Abweichungsspielraum der Gemeinde richtet sich nach dem Konkretisierungsgrad der Ziele, d.h. nach ihrer inhaltlichen Dichte. Innerhalb dieser Grenzen ist die Gemeinde strikt an die landesplanerischen Ziele gebunden. Sie kann diese nicht im Wege der Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB überwinden. Dies ist damit zu begründen, dass den Zielen der Raumordnung selbst ein Abwägungsvorgang zugrunde liegt. An diesem sind die Gemeinden zu beteiligen, um ihre örtlichen Belange in die überörtlichen Ordnungsvorstellungen der Landesplanung einbringen zu können. Weitere gemeindliche Einwirkungsmöglichkeiten auf die Landesplanung bestehen nicht. Weiterhin resultiert eine Anpassungspflicht, d.h. bestehende Bebauungspläne müssen bei einer nachträglichen Zieländerung angepasst werden.

Hinweis:

Das Raumordnungsrecht zählt, wie sich aus § 8 Abs. 2 Nr. 9 JAPrO ergibt, nicht zum Pflichtfachstoff in der Ersten Juristischen Prüfung, so dass von Ihnen Kenntnisse in diesem Bereich nicht erwartet werden. Etwas anderes kann sich jedoch aus den Anforderungen im universitären Schwerpunktbereich ergeben.

c) Bestimmtheitsgebot

Expertentipp:

Wiederholen Sie das Bestimmtheitsgebot.

Bebauungspläne werden gemäß § 10 Abs. 1 BauGB als Satzung erlassen und stellen somit Rechtsnormen dar. Die Festsetzungen eines Bebauungsplanes betreffen sowohl die unmittelbar von den Festsetzungen betroffenen Grundstücke, wie auch die benachbarten Grundflächen. Daher müssen sie dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit genügen.

Das Bestimmtheitsgebot verlangt zunächst inhaltliche Normenklarheit. Dies bedeutet, dass der Inhalt der planerischen Festsetzungen im Bebauungsplan in größtmöglichem Maße eindeutig ist. Dies ist erforderlich, damit die Betroffenen erkennen können, welchen Beschränkungen ihr Grundstück unterworfen bzw. welchen Belastungen es ausgesetzt ist, und inwieweit die öffentliche Gewalt in ihren Rechtskreis eingreifen darf. Die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe ist zulässig, wenn durch Auslegung ermittelt werden kann, welche konkreten Pflichten dem Bürger auferlegt werden bzw. was dieser zu erwarten hat.

Des Weiteren muss der Bebauungsplan eine hinreichende Regelungsdichte aufweisen. Die hinreichende Regelungsdichte fehlt, wenn die Gemeinde als Satzungsgeber offen oder verdeckt die ausschließlichen Entscheidungsbefugnisse auf die normvollziehende Verwaltung oder auf Personen, die den Bebauungsplan anzuwenden haben, überträgt.

Beispiel:

Zu unbestimmt sind folgende Festsetzungen:

• Festsetzung einer Fläche für den Gemeinbedarf ohne jede nähere Konkretisierung
• Festsetzung der Gebäudehöhe auf etwa 7,5 m
• Ausweisung einer identischen Fläche als Gewerbegebiet und zugleich als Fläche für den Gemeinbedarf (widersprüchliche Festsetzungen)
• Fehlende Abgrenzung verschiedener Baugebiete
• in zwei ausgefertigten Exemplaren eines Bebauungsplans sind die Grenzen des Baugebietes unterschiedlich eingezeichnet
• Festsetzung eines Erholungsgebietes ohne nähere Konkretisierung

d) Beachtung des Planungsrahmens (Vorgaben der BauNVO)

Die zulässigen Inhalte eines Bebauungsplanes regelt § 9 BauGB abschließend (s. Rn. 106). Die BauNVO, die als Rechtsverordnung des Bundes auf § 9a Nr. 1-3 BauGB basiert, ergänzt und konkretisiert die Vorschriften zur Bauleitplanung (§§ 1-13 BauGB) und die Vorschriften hinsichtlich der Zulässigkeit von Vorhaben (§§ 29-38 BauGB). Die BauNVO regelt, das BauGB ausführend, die Art der baulichen Nutzung, wie die Gliederung in Bauflächen (§ 1 Abs. 1 BauNVO) und Baugebiete (§§ 1 Abs. 2, 2-14 BauNVO), und das Maß der baulichen Nutzung (§§ 16-21a BauNVO), sowie die Bauweise und die überbaubaren Grundstücksflächen, § 22 f. BauNVO. In einem qualifizierten Bebauungsplan müssen gemäß § 30 Abs. 1 BauGB zumindest diese Festsetzungen zumindest enthalten sein (s.o. Rn. 99).

Ein qualifizierter Bebauungsplan ist fehlerhaft, wenn die in §§ 9, 9a Nr. 1-3 BauGB i.V.m. der BauNVO genannten zulässigen Möglichkeiten überschritten wurden (s. ausführlich Rn. 104 ff.).

Dies ist insbesondere der Fall, wenn

• die Art der baulichen Nutzung (§ 1 Abs. 3 S. 2, §§ 2-14 BauNVO unter Beachtung der Ausnahmen in § 1 Abs. 4-9 BauNVO),
• das Maß der baulichen Nutzung (§§ 16-21a BauNVO) oder
• die Bauweise der überbaubaren Grundstücksflächen (§ 22 f. BauNVO)

nicht eingehalten wurde.

Hinweis:

Im Hinblick auf ihre planerische Gestaltungsfreiheit wird die Gemeinde durch § 9 Abs. 1-3 BauGB beschränkt. Trifft der Bebauungsplan Festsetzungen, die über die abschließend aufgezählten zulässigen Festsetzungen hinausgehen, so ist dieser unwirksam.

Gemäß § 9 Abs. 4 BauGB können die Länder durch Rechtsvorschrift bestimmen, dass auf Landesrecht beruhende Regelungen in den Bebauungsplan als Festsetzungen aufgenommen werden und inwieweit auf diese Festsetzungen die Vorschriften des BauGB Anwendung finden. Dies sind örtliche Bauvorschriften i.S.d. § 9 Abs. 4 BauGB i.V.m. § 74 LBO (s. Rn. 93).

e) Interkommunales Rücksichtnahmegebot, § 2 Abs. 2 BauGB

§ 2 Abs. 2 BauGB normiert, dass Bauleitpläne, also auch Bebauungspläne, benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen sind (interkommunales Rücksichtnahmegebot). Das interkommunale Rücksichtnahmegebot wird relevant, wenn erkennbar wird, dass durch eine Bauleitplanung auch berechtigte und relevante Interessen der Nachbargemeinden betroffen sein können. Es begründet zugunsten benachbarter Gemeinden einen Anspruch auf materielle Abstimmung, der auf Rücksichtnahme und Vermeidung unzumutbarer Auswirkungen auf die Nachbargemeinde gerichtet ist. Die Grundlage des interkommunalen Rücksichtnahmegebots ist die Planungshoheit der benachbarten Gemeinde gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG. Hiernach braucht keine Gemeinde hinzunehmen, dass ihre Planungshoheit durch fremde Planungen rechtswidrig verletzt wird. Benachbarte Gemeinden stehen sich mit ihrer Planungsbefugnis im Verhältnis der Gleichordnung gegenüber.

Hinweis:

Benachbart ist eine Gemeinde bereits dann, wenn sie von den Auswirkungen der jeweiligen Planung betroffen ist. Ein unmittelbares räumliches Aneinandergrenzen ist daher also nicht erforderlich. Dies stellt jedoch ein wichtiges Indiz dar. Je nach der Bedeutung der Planung kann sich die Abstimmungspflicht auch auf Gemeinden erstrecken, die räumlich weit von der planenden Gemeinde entfernt sind.

Formell wird das interkommunale Rücksichtnahmegebot durch die Behördenbeteiligung gemäß § 4 BauGB (s.o. Rn. 127) abgesichert.

Wegen des interkommunalen Rücksichtnahmegebots sind alle Belange zu berücksichtigen, die grenzüberschreitende Auswirkungen haben. Nicht erforderlich ist, dass bereits ein entgegenstehender Bebauungsplan durch die Nachbargemeinde erlassen worden ist oder dass diese Planungsabsichten hinreichend konkretisiert worden sind. § 2 Abs. 2 BauGB ist erweiternd dahin auszulegen, dass es einer (materiellen) Abstimmung - unabhängig davon, ob in der Nachbargemeinde bereits Bauleitpläne oder bestimmte planerische Vorstellungen bestehen - immer dann bedarf, wenn unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art in Betracht kommen.

Beispiel:

Das interkommunale Rücksichtnahmegebot ist verletzt, wenn die Gemeinde unmittelbar an der Grenze in der Nachbarschaft eines Wohngebietes einen Schlachthof oder eine Windkraftanlage plant.

Ein Einvernehmen mit anderen Gemeinden ist nicht erforderlich. Vielmehr sollen die berechtigten Interessen der Nachbargemeinde zu einer Abstimmung führen. Die Berücksichtigung beachtlicher Interessen der Nachbargemeinde hat dabei im Rahmen der zu treffenden Abwägungsentscheidung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB zu erfolgen.

Expertentipp:

Das interkommunale Rücksichtnahmegebot gemäß § 2 Abs. 2 BauGB ist inhaltlich mit der Abwägungsentscheidung verknüpft: Es stellt eine besondere Ausprägung des Abwägungsgebots dar. In der Fallbearbeitung ist, sofern beachtliche Auswirkungen auf die Bauleitplanung auf das Gebiet einer Nachbargemeinde gegeben sind, diese im Rahmen der Abwägung § 1 Abs. 7 BauGB anzusprechen.

Durch das EAG Bau 2004 wurde § 2 Abs. 2 BauGB um einen Satz 2 ergänzt. Hiernach können sich die Gemeinden auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbetriebe berufen. Dies ist insbesondere bei der Ansiedlung von Factory-Outlet-Centern, die in den umliegenden Gemeinden zu einem nennenswerten Abzug der Kaufkraft führen, von Bedeutung. Ein Abstimmungsbedarf wird bereits ab einem Umsatzrückgang von 10 % angenommen, wobei es sich um eine bloße Faustformel handelt.

3. Gebot der gerechten Abwägung

Der Gemeinde kommt aufgrund ihrer durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleisteten Selbstverwaltungsgarantie in Form der Planungshoheit (s.o. Rn. 23) ein Planungsermessen (s.o. Rn. 147 ff.) zu. Dies bedeutet, dass die Gemeinde grundsätzlich das Recht hat zu entscheiden, ob und mit welchem Inhalt sie einen Bebauungsplan aufstellt. Die Planungshoheit enthält vor allem Gestaltungsfreiheit. Bedingt dadurch können planerische Festsetzungen im Bebauungsplan nur eingeschränkt gerichtlich überprüft werden. Die gerichtliche Kontrolle ist auf die Einhaltung der Grenzen des bestehenden Gestaltungsspielraumes oder darauf beschränkt, ob von der Gestaltungsfreiheit in einer Weise Gebrauch gemacht worden ist, die der gesetzlichen Ermächtigung entspricht. Diese gesetzlichen Grenzen ergeben sich insbesondere aus §§ 1 Abs. 5-7**,** 1a BauGB.

a) Allgemeine Planungsleitlinien, § 1 Abs. 5 BauGB

§ 1 Abs. 5 BauGB enthält insgesamt fünf allgemeine Planungsleitlinien. Hiernach sollen die Bauleitpläne

• eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung gewährleisten
• eine dem Wohl der Allgemeinheit entsprechende sozialgerechte Bodennutzung gewährleisten
• dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern
• dazu beitragen, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen, auch in Verantwortung für den allgemeinen Klimaschutz
• dazu beitragen, die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln.

Die allgemeinen Planungsleitlinien stellen die grundsätzlichen Anforderungen dar, die jede Bauleitplanung aufweisen muss. Sie sind Generalklauseln, die Programmbegriffe mit einem nur schwer zu bestimmenden Wertungsinhalt beinhalten. Es handelt sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die nach h.M. einer uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegen.

Expertentipp:

Wegen dieses Charakters kommt den allgemeinen Planungsleitlinien gemäß § 1 Abs. 5 BauGB nur ausnahmsweise eine Bedeutung für die Kontrolle eines Bebauungsplanes zu. Vorrangig sind die besonderen Planungsleitlinien gemäß § 1 Abs. 6 BauGB, die die allgemeinen Planungsleitlinien konkretisieren, von Bedeutung.

b) Besondere Planungsleitlinien, § 1 Abs. 6 BauGB

In § 1 Abs. 6 BauGB, den besonderen Planungsleitlinien, erfolgt eine Konkretisierung der allgemeinen Planungsleitlinien des § 1 Abs. 5 BauGB. Wie aus dem Wortlaut des § 1 Abs. 6 BauGB („insbesondere“) folgt, enthält der dort aufgeführte Katalog eine beispielhafte und nicht abschließende Aufzählung. Der Katalog hat Bedeutung für die Zusammenstellung der öffentlichen und privaten Belange, die in die Abwägung des § 1 Abs. 7 BauGB einzustellen sind. Inwieweit die Planungsleitlinien zu berücksichtigen sind, lässt sich nicht generell, sondern nur nach den Erfordernissen des Einzelfalls bestimmen. Die verwendeten Begriffe, die die Belange in abstrakter Weise kennzeichnen, stellen unbestimmte Rechtsbegriffe dar. Deren Anwendung im Einzelfall unterliegt einer uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle. Der planenden Gemeinde kommt also kein Beurteilungsspielraum zu. Der Reihenfolge der Aufzählung der Belange im Gesetz liegt keine Wertung zu Grunde, so dass kein Vorrang einzelner Planungsleitlinien besteht. Die abwägungsrelevanten Belange des § 1 Abs. 6 BauGB stehen daher gleichberechtigt und gleichwertig nebeneinander.

c) Ergänzende Vorschriften zum Umweltschutz, § 1a BauGB

Durch die Baurechtsnovelle wurde § 1a BauGB neu gefasst. Die darin enthaltenen Leitlinien konkretisieren die Belange des Umweltschutzes. In der planerischen Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB sind die voraussichtlichen erheblichen Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes sowie die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes zu bewältigen.

d) Abwägungsgebot, § 1 Abs. 7 BauGB

aa) Allgemeine Vorgaben

Expertentipp:

Dem Abwägungsgebot gemäß § 1 Abs. 7 BauGB kommt in Klausuren besondere Bedeutung zu. Arbeiten Sie daher die folgenden Ausführungen sehr aufmerksam durch.

Gemäß § 1 Abs. 7 BauGB sind die privaten und die öffentlichen Belange gerecht gegeneinander und untereinander abzuwägen. Aufgrund des Wortlautes unterliegt die Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stellt das in § 1 Abs. 7 BauGB enthaltene Abwägungsgebot das zentrale Gebot rechtsstaatlicher Planung dar.

Dies ist, wie dargestellt (s.o. Rn. 139 ff.), bestimmend sowohl für den planerischen Entscheidungsvorgang, d.h. den Abwägungsvorgang, als auch für die Beurteilung des Ergebnisses, d.h. das Abwägungsergebnis.

Im Rahmen des § 1 Abs. 7 BauGB ist eine Abwägung in dreifacher Weise erforderlich:

• die öffentlichen Belange unter- und gegeneinander
• die privaten Belange unter- und gegeneinander
• die öffentlichen und privaten Belange unter- und gegeneinander.

Hinweis:

Es besteht kein Vorrang der öffentlichen vor den privaten Belangen. Es existiert der Grundsatz der Gleichgewichtigkeit aller Belange.

Ein Vorrang der öffentlichen Belange vor den privaten Belangen würde nämlich sowohl den Gewichtungsmaßstab des § 1 Abs. 7 BauGB, wie auch die Planungsleitsätze, die den öffentlichen Belangen nicht von vornherein einen Vorrang vor kollidierenden privaten Belangen einräumen, verkennen. Sollten Belange miteinander kollidieren, so ist zu prüfen, ob sachgerechte, d. h. an den Planungsleitsätzen orientierte und hinreichend gewichtete Gründe es rechtfertigen, den einen Belang hinter den anderen zurücktreten zu lassen. Private Belange ergeben sich aus den Interessen der von der Planung Betroffenen. Derartige Interessen können z.B. aus der Eigentumsfreiheit, Art. 14 Abs. 1 GG, oder aus sonstigen verfassungsrechtlichen Positionen, wie z.B. der Berufsfreiheit, Art. 12 Abs. 1 GG oder dem Recht auf körperliche Unversehrtheit, Art. 2 Abs. 2 GG folgen. Zu den öffentlichen Belangen zählen die in § 1 Abs. 5, 6 und 1a BauGB genannten Interessen und diejenigen Interessen der Nachbargemeinden, § 2 Abs. 2 BauGB.

Wegen der Notwendigkeit einer Abwägung müssen bestimmte Belange vorgezogen und andere zurückgestellt werden, denn nicht alle Belange können bei der Abwägung in gleicher Weise vorgezogen werden. Die von der Planung berührten Belange müssen in einer Art und Weise vorgenommen werden, die dem objektiven Gewicht der Belange entspricht. Die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit sind nur dann überschritten, wenn einer der beteiligten Belange in geradezu unvertretbarer Weise zu kurz kommt. Dies ist der Fall, wenn der Belang und dessen Bedeutung in geradezu unvertretbarer Weise verkannt worden ist oder wenn das Verhältnis zwischen dem Belang und dem Planinhalt auch bei Berücksichtigung der planerischen Gestaltungsfreiheit und aller sonstiger Gegebenheiten nicht mehr stimmig ist.

Hinweis:

Da in § 1 Abs. 7 BauGB der Ausdruck der Belange und nicht der der privaten Rechten verwendet wird, müssen auch Interessen in die Abwägung eingestellt werden, die kein subjektives Recht darstellen.

Bei dieser Abwägungsentscheidung wird die Bedeutung der durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleisteten Planungshoheit und Planungsfreiheit der Gemeinde erkennbar. Die Planung verpflichtet zwar zur Erreichung eines bestimmten Zwecks, jedoch wird dem Rechtsanwender frei gelassen, wie dieser Zweck erreicht wird. Es handelt sich daher um eine final ausgerichtete Planungsentscheidung (s. Rn. 147).

Expertentipp:

An dieser Stelle muss in einer Klausur ein Verweis auf die Ausführungen zur Verfahrensgrundnorm, § 2 Abs. 3 BauGB, erfolgen. Anschließend ist zu prüfen, ob ein materieller Abwägungsfehler in Form der Abwägungsdisproportionalität gegeben ist (zum Ganzen s.o. Rn. 153).

bb) Weitere Planungsgrundsätze im Rahmen der Abwägung

Rechtsprechung und Literatur haben zur Konkretisierung dieser allgemeinen Grundanforderungen weitere Maßstäbe für eine ordnungsgemäße Abwägung entwickelt (Abwägungsmaßstäbe i.w.S. oder Planungsgrundsätze). Insbesondere sind folgende Gesichtspunkte zu berücksichtigen:

(a) Das Gebot der planerischen Konfliktbewältigung verlangt von jeder Planung, dass sie die ihr zuzurechnenden Konflikte, d.h. die vorgefundenen wie auch die durch die Planung neu aufgeworfenen Konflikte, bewältigt. Erfasst werden jedoch nur städtebaulich relevante und mit den Mitteln der Bauleitplanung auflösbare Konflikte.

Definition: planerischen Konfliktbewältigung:

Die Planung wird dem Grundsatz der planerischen Konfliktbewältigung grundsätzlich dann gerecht, wenn sie zu einer Milderung des Konflikts beiträgt, sie also eine Konfliktsituation verringert oder beseitigt.

Die Gemeinde darf die Konfliktbewältigung nicht erst auf die einzelnen Verfahren zur Erteilung einer Baugenehmigung verschieben. Eine Ausnahme von diesem Gebot ist bei kleinräumigen Konflikten gegeben, die nur die Nutzung von einzelnen Grundstücken betreffen. In diesem Fall darf die Gemeinde eine planerische Zurückhaltung dahingehend ausüben, dass sie die Bewältigung des Konflikts auf die einzelnen Verfahren zur Erteilung einer Baugenehmigung verschiebt und dort den Konflikt unter Rückgriff auf § 15 Abs. 1 BauNVO auflöst.

(b) Eng damit verbunden ist das Gebot der Rücksichtnahme (Zu den Einzelheiten s.u. Rn. 655 ff.). Inhaltlich bedeutet dies, dass jedes Bauvorhaben auf seine Umgebung Rücksicht nehmen und Auswirkungen vermeiden muss, die zu einer unzumutbaren Beeinträchtigung anderer führen. In seiner planungsrechtlichen Dimension ist es auf die Schutzwürdigkeit von Individualinteressen bezogen. Der Rechtsprechung zufolge handelt es sich dabei nicht um ein eigenständiges ungeschriebenes Gebot, sondern vielmehr um ein einfachgesetzliches Gebot, das durch gesetzliche Vorschriften konkretisiert wird.

Das Gebot der Rücksichtnahme lässt sich in einzelne Untergebote ausdifferenzieren:

• Grundsatz ausreichender Trennung unverträglicher Nutzungen
• Grundsatz der planerischen Vorbeugung
• Grundsatz des Vorrangs der Konfliktvermeidung
• Grundsatz der Berücksichtigung von Bestandsschutz- und Verbraucherinteressen
• Grundsatz der Beherrschbarkeit von Immissionen und Emissionen

Dem Grundsatz ausreichender Trennung unverträglicher Nutzungen zufolge sollen unverträgliche Nutzungen grundsätzlich nicht nebeneinander geplant werden. Es handelt sich um einen allgemeinen, in § 50 BImSchG zum Ausdruck kommenden, Grundgedanken. Der Grundsatz der planerischen Vorbeugung zielt vorrangig auf einen planerisch vorsorgenden Umweltschutz.

Der Grundsatz des Vorrangs der Konfliktvermeidung besagt, dass die Bauleitplanung als milderes Mittel vor der Konfliktbewältigung diese Konflikte bereits im Vorfeld durch den Einsatz ihres spezifischen Instrumentariums zu vermeiden hat.

Hinweis:

Dies bedeutet jedoch nicht, dass alle möglicherweise auftretenden Konflikte bei der Bauleitplanung aufgelöst werden müssen (s.o. Rn. 204).

Die Planung hat der Rechtsprechung zufolge in besonderem Maße auf Bestandsschutz- und Verbraucherinteressen Rücksicht zu nehmen. Der Grundsatz der Beherrschbarkeit von Immissionen und Emissionen geht davon aus, dass eine sachgerechte Abwägung nur erfolgt ist, wenn die tatsächliche und rechtliche Beherrschbarkeit von Immissionen und Emissionen gewährleistet ist, so dass eine verträgliche Nachbarschaftsnutzung gegeben sein kann.